SiRM adviseert overheid bij nieuwe wet ambulancezorg

In 2020 moet de nieuwe wet ambulancezorg van kracht worden. SiRM heeft in dat kader voor het ministerie van VWS de mogelijke manieren geïnventariseerd waarop de ambulancezorg kan worden georganiseerd. Negen mogelijke varianten werden getoetst en op basis van de uitkomsten deden de onderzoekers een aantal aanbevelingen.

Sinds de jaren zestig heeft de ambulancezorg zich ontwikkeld van een vervoersvoorziening naar een zorgvoorziening en nog altijd verandert de aard van de dienst, onder meer door een verschuivende vraag. Hierdoor is het van steeds groter belang de ambulancezorg goed in te bedden in de gehele acute zorgketen. In 2020 moet de nieuwe Wet ambulancezorg (Waz) ingaan. In 2008 werd de Waz aangenomen als vervanging voor de Wav (Wet ambulancevervoer), maar deze is nooit in werking getreden. Daarom werd in 2012 de Twaz (Tijdelijke wet ambulancezorg) aangenomen.

In februari 2016 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) voorgesteld deze Twaz met twee jaar te verlengen, aangezien er volgens de mensen in het veld nog veel beweging was binnen de ambulancezorg en de ketens waarbinnen deze opereert. Een nieuw kabinet zal desondanks haast moeten maken met een besluit ten aanzien van de manier waarop de ambulancezorg vanaf 2020 georganiseerd zal worden, aangezien dit nog veel voorbereidend werk vereist.

SiRM

Het ministerie van VWS heeft daarom adviesbureau SiRM (Strategies in Regulated Markets) aangetrokken om een vergelijkende analyse uit te voeren van de verschillende mogelijke varianten voor de organisatie en financiering van de ambulancezorg vanaf 2020. Partijen geven aan dat ze over het algemeen tevreden zijn over de kwaliteit van de ambulancezorg, hoewel deze nog niet eenduidig meetbaar is. De hoofdreden voor de adviesaanvraag is dan ook een juridische – de analyseopdracht is niet gegeven omdat met zich zorgen maakt over de huidige kwaliteit van de ambulancezorg.

De mogelijke ordeningen van de zorg werden in kaart gebracht aan de hand van vier ordeningsvragen: ‘wie is de regisseur?’, ‘welk soort aanbieders komen in aanmerking?’, ‘waar binnen de regio-indeling wordt de ambulancezorg geleverd?’ en ‘wat is de reikwijdte van het monopolie?’. Op basis van deskresearch en door SiRM gewogen ‘expert opinions’ – opgehaald uit expertbijeenkomsten en interviews – werd vervolgens gekeken welke ordeningsvariant het beste werkt.

Het ministerie van VWS heeft SiRM gevraagd om negen ordeningsvarianten te vergelijken aan de hand van elf toetsingscriteria. Bij deze varianten gaat het steeds om een combinatie van de regisseur – het ministerie van VWS, de zorgverzekeraar, het ROAZ (Regionaal Overleg Acute Zorg) of de GGD/GHOR – en het soort aanbieder – een overheidsdienst, publieke/private aanbieders zonder mogelijkheid tot winstuitkering of private aanbieders mét de mogelijkheid tot winstuitkering. De regio-indeling en de reikwijdte van de ambulancezorg zijn separaat uitgewerkt.

Regisseur

Uit de inventarisatie komt naar voren dat met name de ordeningsvarianten waarin het ministerie van VWS of de zorgverzekeraar regisseur is, goed scoren op de toetsingscriteria. SiRM adviseert dan ook om een van deze twee instanties aan te wijzen als regisseur. De combinatie van VWS met een overheidsdienst komt iets minder goed uit de bus. Deze variant leidt tot een schot in de bekostiging en zorgt bovendien voor waarschijnlijk hogere kosten voor de maatschappij en hogere transitiekosten, terwijl de bestuurlijke complexiteit ook nog eens substantieel is.

Hoewel het ook ROAZ relatief goed scoort als regisseur, komt de organisatie hiervoor niet in aanmerking omdat de governance hier volgens SiRM “(nog) onvoldoende is toegerust om regisseur te zijn”. Wel kan het ROAZ een niet-vrijblijvende adviserende rol toebedeeld krijgen. Bij de selectie van een ambulancezorgaanbieder consulteert VWS of de zorgverzekeraar dan het ROAZ en op deze manier kunnen de nadelen die kleven aan de varianten met VWS en de zorgverzekeraars goed worden ondervangen.

Aanbieders

SiRM adviseert de ambulancezorg niet in een overheidsdienst onder te brengen, maar deze te laten leveren door zowel publieke en private aanbieders met of zonder mogelijkheid tot winstuitkering. De onderzoekers concluderen dat er onder bepaalde betrokken partijen minder draagvlak is voor een ordening met private aanbieders met mogelijkheid tot winstuitkering. Anderzijds heeft men bij deze variant wel te maken met relatief lage transitiekosten.

De onderzoekers doen daarnaast enkele aanbevelingen ten aanzien van de (verplichte) periodieke selectie van zorgaanbieders door middel van een transparante selectieprocedure of aanbesteding, waarbij het volgens de onderzoekers vooral van groot belang is dat de continuïteit van zorg en veiligheid niet in het geding komt. Ze stellen enkele maatregelen voor om deze continuïteit te waarborgen. Zo raden ze aan een geschikte contractduur overeen te komen zodat er ruimte is om de terugverdientijd voor gedane investeringen te garanderen en tijd om afspraken met ketenpartners in de acute zorg- en veiligheidsketen te maken en uit te voeren.

SiRM adviseert goed te letten op de continuïteit van zorg en veiligheid bij de selectie van de aanbieder. Dit kan door in het aanbestedingsdocument uitgebreid aandacht te besteden aan de kwaliteit van de ambulancezorg, bijvoorbeeld door er betekenisvolle kwaliteitsindicatoren in op te nemen en te eisen dat er wordt gewerkt volgens het Landelijk Protocol Ambulancezorg (LPA) of een vergelijkbaar uniform instrument. Op basis van indicatoren kan men de kwaliteit monitoren en het effect van de overgang naar een nieuwe ordening meten.

Regio-indeling

Hoewel SiRM onderkent dat hard bewijs ontbreekt, adviseert het bureau een gebiedsindeling voor het ambulancezorgmonopolie aan de hand van de tien meldkamerregio’s. Deze regio-indeling scoort het beste op factoren als patiëntveiligheid en zorg op de juiste plek. Bovendien creëert men met deze indeling een schaal die zich beter leent voor innovatie en scoort deze indeling ook goed op de samenwerking in de veiligheids- en acute zorgketen. De transitiekosten zullen wel lager zijn indien de huidige 25 ambulancezorg-regio’s worden behouden, maar van de overige drie mogelijke gebiedsindelingen zijn de transitiekosten van de ‘tien meldkameroptie’ volgens de onderzoekers het laagst.

Reikwijdte

Ten aanzien van de reikwijdte wordt een ambulancezorgmonopolie dat zowel de spoedeisende ambulancezorg als het geplande vervoer met zorg omvat, beter beoordeeld dan de variant waarin deze twee diensten worden gescheiden – vooral vanwege draagvlak en arbeidsmarktaspecten. De onderzoekers wijzen hierbij op het belang van heldere wet- en regelgeving, die dicteert dat er een medische noodzaak moet zijn voor de inzet van geplande ambulancezorg. Om erachter te komen of het behoud van het monopolie op spoedeisende en geplande ambulancezorg leidt tot een suboptimaal aanbod van gepland vervoer met zorg is volgens de onderzoekers aanvullend onderzoek nodig.

Aanvullende aandachtspunten

Gedurende het onderzoek kwamen volgens de onderzoekers steeds opnieuw drie belangrijke thema’s bovendrijven:

• Ten eerste stellen ze dat het niet in werking treden van de in 2008 aangenomen Waz de afgelopen jaren tot onzekerheid heeft geleid binnen de ambulancezorgsector en dat het belangrijk is om herhaling hiervan te voorkomen. Het advies aan de nieuwe minister van VWS is daarom om snel te beslissen over de ordening van 2020, zodat de voorbereidingen hiervoor kunnen starten. Deze minister moet zorgen dat in de periode tot de contractering van (nieuwe) aanbieders de investeringen op peil blijven. Er dient een implementatieplan te worden opgesteld waarin wordt beschreven hoe alle betrokken partijen van de huidige situatie naar de toekomstige situatie zullen moeten gaan.
• Ten tweede moet er meer transparantie komen op het gebied van governance, kwaliteit en financiën van de ambulancezorgsector, omdat het anders onmogelijk is de kwaliteit en de kosten te benchmarken of de efficiëntie van de sector te berekenen. Bovendien is onduidelijk welk deel van de kosten precies wordt gemaakt voor welke ambulanceritten, terwijl duidelijkheid hierover van belang is voor een gedegen en transparant selectieproces.
• Tot slot adviseert SiRM alle betrokken partijen zich in te zetten om het (dreigende) tekort aan ambulanceverpleegkundigen op te lossen. Verschillende partijen buigen zich momenteel al over dit probleem, dat een gevolg lijkt te zijn van de toegenomen zorgvraag, een opleidingsstop voor verpleegkundigen en een afgenomen salarisvoordeel van ambulancezorg ten opzichte van de ziekenhuiszorg. De onderzoekers benadrukken dat dit probleem vraagt om snelle actie, zowel van de overheid als de verschillende partijen in het veld.

Gerelateerd: SiRM begeleidt ontwikkeling zorgstandaard voor de acute psychiatrie.