Rijk geeft 1,1 miljard uit aan adviseurs, interimmers en uitzendkrachten

De Rijksoverheid heeft het afgelopen jaar 1,1 miljard uitgegeven aan de inhuur van externe adviseurs, interimmers en uitzendkrachten. Hiermee zijn de uitgaven stabiel gebleven ten opzichte van het voorgaande jaar, hoewel deze meer dan een kwart hoger lagen dan de totale uitgaven ten tijde van de bezuinigingscrisis van de overheid in 2011. Bijna 60% van de €1,1 miljard aan uitgaven vloeit naar uitzendorganisaties, de rest gaat vooral naar ICT-bureaus en consultancybedrijven.

Met een personeelbestand van 109.000 FTE’s is de Rijksoverheid ’s lands grootse ‘organisatie’ en werkgever*. Om het politieke apparaat, de elf ministeries en de dertig agentschappen draaiende te houden, en om toezicht te kunnen houden op de meer dan honderd zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) die de overheid telt en op de rest van de publieke sector, spendeert het Rijk ongeveer €11,5 miljard aan apparaatsuitgaven**. Deze uitgaven omvatten de kosten voor eigen personeel (€7,6 miljard), ICT (€1,4 miljard), externe inhuur (€1,1 miljard) en overige kosten (onder andere huisvesting) maar neemt de uitgaven aan zbo’s, provincies en gemeenten, en overige budgetten die rechtstreeks bedoeld zijn voor burgers en bedrijven, niet mee. De apparaatsuitgaven vertegenwoordigden het afgelopen jaar 4,6% van de Rijksbegroting, die om en nabij de €250 miljard lag.

Een analyse van de data van de Rijksoverheid toont de afgelopen jaren een schommelend gebruik van externe inhuur door de overheid. Gaf het Rijk in 2009 nog bijna €1,3 miljard uit aan consultancybureaus, uitzendconcerns en IT-bedrijven, zo daalde dit tegen 2011 met ongeveer €400 miljoen naar totale uitgaven van ongeveer €900 miljoen. De enorme daling in de uitgaven (-32%) was het gevolg van de bezuinigingsmaatregelen die de politiek in gang had gezet, als onderdeel van hun crisispakket. De afgelopen jaren verhoogde de Rijksoverheid zijn uitgaven voor externe inhuur geleidelijk naar €1,11 miljard, hoewel deze stijging het afgelopen jaar tot stilstand kwam en de uitgaven werden gestabiliseerd.

Het grootste gedeelte (59%) van de uitgaven aan externe inhuur gaan naar de operationele uitvoering van activiteiten (‘Uitvoering’), met uitzendorganisaties als Randstad, USG People, Adecco en Manpower als grootste leveranciers (zie ook: ‘De 80 belangrijkste uitzendbureaus’). 35% van de uitgaven, goed voor €388 miljoen, wordt uitgegeven aan wat de overheid noemt ‘beleidsondersteunende’ taken, die ICT-advies (€351 miljoen), accountancy en financieel advies (€25 miljoen) en juridisch advies (€12 miljoen) beslaan. De resterende €71 miljoen wordt uitgegeven aan aanbieders van strategische adviesdiensten, zoals strategieconsultants, organisatieadviseurs en interim-managers. Rijksbreed maakten de uitgaven aan externe inhuur in 2015 zo’n 9,6% uit van de totale personele uitgaven, een daling van 0,1% ten opzichte van 2014.

Ministeriële verschillen
De uitgaven aan externe inhuur verschillen behoorlijk per ministerie. Met uitgaven van €242 miljoen geeft het Ministerie van Infrastructuur & Milieu (IenM) het meeste geld uit, gevolgd door Veiligheid en Justitie (VenJ) en het Ministerie van Financiën, dat zowel in 2013 als in 2014 de hoogste uitgaven kende. Bij de ministeries van Binnenlandse Zaken (BZ) en VenJ heeft zich een relatief grote stijging voorgedaan van de uitgaven ten opzichte van 2014 met respectievelijk €34 miljoen en €21 miljoen. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zag zijn fees voor consultants, interimmers en uitzendkrachten stijgen met maar liefst 37% hoewel de €2,4 miljoen stijging minder is dan de €2,8 miljoen extra aan uitgaven geboekt door IenM. Bij de ministeries van Financiën en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) was een relatief grote daling te zien van respectievelijk €43 miljoen en €8 miljoen. 

Ook de mix van externe inhuur laat grote variantie zien tussen de elf ministeries. VWS, SZW en Algemene Zaken (AZ) geven meer dan 20% aan beleidsmatige adviesvraagstukken uit, terwijl Financiën, IenM en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) minder dan 5% aan strategisch advies uitgeven. De twee laatstgenoemde ministeries teren ook, als het gaat om externe inhuur, voor een groot gedeelte op uitzendkrachten, terwijl onder meer BZK en Defensie verhoudingsgewijs veel meer gebruik maken van financiële en ICT-adviseurs.

In zijn begrotingsbeleid heeft het Rijk diverse afspraken met de Tweede Kamer gemaakt voor de inhuur van extern personeel. Een van de belangrijkste spelregels is dat ministeries gestuurd worden op een maximum uitgave van 10% van de totale personele uitgaven (ambtelijk personeel + externe inhuur). De norm heeft het karakter van 'comply- or-explain’ (pas toe of leg uit) – bij overschrijding van de norm dienen de ministeries zich te verantwoorden en dit in hun jaarverslag toe te lichten. Afgelopen jaar kwamen twee ministeries, BZK en IenM (met respectievelijk bijna 25% en ruim 19%) aanzienlijk boven de norm uit. De ministeries van EZ, VenJ, OCW en VWS kwamen uit op circa 10%. De vier overige ministeries (AZ, Defensie, SZW en BZ) bleven (ruim) onder de 10% norm.

Van de €1,1 miljard die wordt uitgegeven aan externe inhuur, gaat zo’n 90% naar uitzendkrachten en IT adviesbureaus – de totale kosten van ICT-inhuur kunnen in de praktijk echter hoger liggen, aangezien in sommige gevallen ICT-diensten ook deel kunnen uitmaken van de €1,4 miljard aan IT-uitgaven (zie figuur ‘Rijksbegroting en apparaatsuitgave’). Van de resterende 10% gaat het grootste gedeelte naar organisatieadvies, accountancy en financieel advies, die elk een aandeel van 23% uitmaken van de €108 miljoen taart. Beleidsadviseurs en interim-managers zijn elk goed voor een aandeel van 15%, en de rest wordt verdeeld onder communicatie en PR-adviseurs en juridische experts. Aan strategisch advies werd aanzienlijk meer uitgegeven (+30%), terwijl op accountancy & finance in het afgelopen jaar beduidend is bespaard (-29%).

De Tweede Kamer heeft ook afspraken met ministeries gemaakt als het gaat om de tarieven die betaald worden aan externen. Zo geldt er een maximumuurtarief van €225 per uur, dat in zo goed als alle gevallen wordt gehanteerd. In 23 gevallen van inhuur was dit niet het geval, opvallend was dat daarvan 16 zich voordeden bij VenJ en 4 bij IenM. In alle gevallen ging het om de inhuur van strategieconsultants en ervaren interim-managers, diensten die een stuk hoger geprijsd zijn dan tactische consultancy of operationele ondersteuning.

Een diepere analyse van de ontwikkelingen rondom externe inhuur door de jaren heen, laat zien dat tussen 2011 en 2015 vooral de kosten voor ICT consultancy explosief zijn gegroeid. De uitgaven stegen van €172 miljoen naar de huidige €351 miljoen, wat neerkomt op meer dan een verdubbeling. Dit is het gevolg van de forse digitaliseringsagenda die door de afgelopen kabinetten is ingezet, alsmede de lancering van diverse megaprogramma’s zoals SPEER, Programma Vernieuwing Studiefinanciering, de ICT Transitie van het WERKbedrijf bij het UWV, Kwaliteit en Innovatie (KEI) en P-Direkt. Tientallen adviesbureaus en ZZP-consultants bieden externe ondersteuning aan deze programma’s, waarvan Consultancy.nl er de afgelopen jaren veel heeft uitgelicht (zie de rubriek: Projecten bij de Overheid), waaronder de ondersteuning geleverd door The Boston Consulting Group (BCG) en PA Consulting Group aan KEI en de rol van Mobilee tijdens de P-Direkt transitie.

Of al het geld dat is uitgegeven aan extern ICT-advies wijselijk is uitgegeven, wordt door velen betwist. Na een reeks mislukte ICT-programma’s was de politiek het begin 2015 beu. Zij richtten een speciale commissie op, ook bekend als commissie Elias, om zich in falende IT-projecten te verdiepen en hun conclusies waren niet mals: de Rijksoverheid zou onvoldoende grip hebben op de ICT-portefeuille, en zou daarnaast verschillende skills en competenties op het gebied van onder meer regie, projectmanagement en IT-vakinhoudelijke vaardigheden ontberen. Een van de belangrijkste voortvloeisels van de aangescherpte strategie was de inrichting van het zogeheten ‘Bureau ICT-toetsing’ (BIT), hoewel er ook op dit vlak discussie gevoerd wordt over het het nut en de noodzaak hiervan. Momenteel voert de Rijksoverheid zo’n 105 ICT-projecten uit met een budget van meer dan €5 miljoen, waarvan zes megaprojecten (meer dan €100 miljoen). 

Aan communicatieadvies, interim management, organisatieadvies en uitzendkrachten wordt meer gespendeerd dan in 2011, terwijl voor accountancy en financieel advies, juridisch advies en strategisch advies minder wordt uitgetrokken, hoewel laatstgenoemde in het afgelopen jaar een sterk herstel heeft laten zien.

Hervormingsagenda Rijksdienst
Niet alleen naar de kosten voor externe inhuur wordt door het kabinet scherp gekeken. Ook meer grip krijgen op en, belangrijker, het inperken van ICT-uitgaven staat hoog op de agenda. Om dit voor elkaar te krijgen lanceerde de Rijksoverheid de afgelopen jaren diverse grootschalige transformaties, waaronder de inrichting van het Strategisch Leveranciers Management ICT (SLM) en Categoriemanagement ICT, de professionalisering van de inkoopfunctie (o.a. de oprichting van een pool van ICT-aanbestedingsexperts, de ontwikkeling van een afwegingskader voor ICT-aanbestedingen). Volgens een door het kabinet recent uitgebracht onderzoek, uitgevoerd door Verdonck, Klooster & Associates (VKA), Berenschot en denktank RAND Corporation, kan de overheid ook significant besparen op IT-kosten wanneer het zijn afhankelijkheid van ICT-leveranciers beter beheerst. 

Andere acties die uitgezet zijn om de totale apparaatsuitgaven terug te dringen zijn het verhogen van de efficiency van de bedrijfsvoering (‘Compacte Rijksdienst’), efficiënter gebruik en beheer van Rijksvastgoed en tal van programma’s gericht op de digitalisering van de dienstverlening.

* Het betreft het aantal FTE’s voor de ministeries AZ, BZ, BZK, EZ, FIN, IenM, OCW, SZW, VenJ en VWS. De data omvat ook het aantal FTE’s werkzaam in de Rechtspraak en in de Hoge Colleges van Staat (HCvS), waartoe de Eerste Kamer der Staten-Generaal, de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman behoren. Wanneer de zbo’s, Defensie, de Nationale Politie en overige kernorganisaties in het ecosysteem van het Rijk worden meegerekend dan komt het totaal aantal FTE’s uit op meer dan 260.000.

** Exclusief de Nederlandse krijgsmacht (de militaire organisatie) en de rechterlijke macht.