Rijksoverheid kan minder afhankelijk worden van ICT-leveranciers

De Rijksoverheid zou er verstandig aan doen om minder afhankelijk te worden van externe ICT-leveranciers. Een te hoge mate van leveranciersafhankelijkheid kan tot hogere kosten, controleverlies, minder wendbaarheid en diverse overige belemmeringen leiden. Een rapport van externe experts, in opdracht van minister Blok, biedt handvatten in hoe de Rijksoverheid zijn afhankelijkheid kan verminderen. Voorzichtigheid is echter geboden, aangezien een transitie naar lagere afhankelijkheid mogelijk duurder kan uitpakken.

Ruim een jaar geleden verscheen het eindrapport van de speciaal in het leven geroepen parlementaire onderzoekscommissie ‘ICT-projecten bij de overheid’, dat eind 2014 concludeerde dat het Rijk blijft falen als het gaat om het beheersen van de IT-projectenportefeuille. In hun onderzoeksrapport (‘Naar Grip op ICT’) uitte de commissie, onder leiding van Ton Elias, forse kritiek op de wijze waarop het Rijk omgaat met ICT. Vaak was de kritiek terug te voeren op het overschrijden van de (miljoenen) budgetten, het niet halen van deadlines of het niet voldoen aan gestelde beloftes.

Volgend op de publicatie van het eindrapport van de commissie, zette de Tweede Kamer tal van beleidsveranderingen in gang, waaronder de inrichting van het Bureau ICT-toetsing (BIT)*, het verbeteren van de volwassenheid van portfoliomanagement en het opschroeven van transparante besluitvorming en verantwoording.

Een ander belangrijk actiepunt was het streven om als overheid minder afhankelijk te worden van externe ICT-aanbieders. Volgens enkele overheidsfunctionarissen kampt de publieke sector op sommige thema’s – vooral op het gebied van technologie, inkoop, contractmanagement, integriteit en mededinging – met een hoge leveranciersafhankelijkheid. In principe vormt een dergelijke afhankelijkheid niet direct een probleem, maar wanneer een afnemer, in dit geval de overheid, als gevolg van zijn afhankelijke positie ofwel teveel betaalt, of onvoldoende snel kan meeveranderen met de omgeving, dan kan dit wel problematische vormen aannemen. Hoe dan ook geldt: teveel afhankelijkheid van een te kleine groep ICT leveranciers kan nooit goed zijn.

Met de feedback van de commissie Elias in het achterhoofd besloot het kabinet om een onderzoek op touw te laten zetten naar hoe de overheid zijn ICT-afhankelijkheid zou kunnen terugschroeven, onder meer door het gebruik van exit-strategieën. Om het onderzoek uit te voeren werden drie externe expertbureaus ingeschakeld: Verdonck, Klooster & Associates (VKA), Berenschot en denktank RAND Corporation.

De drie bureaus kregen vier taken mee van minister Blok: het in kaart brengen hoe overheden in andere landen omgaan met dominante ICT-leveranciers, het optuigen van best practices (zowel good en bad practices) voor het verder verkleinen van de leveranciersafhankelijkheid, het opstellen van exitstrategieën en tot slot concrete tips voor hoe van leveranciers geswitcht kan worden.

De nadelen van leveranciersafhankelijkheid
Aan de hand van de ‘study of studies’ concluderen de adviseurs/onderzoekers dat er aanzienlijke (financiële) risico’s kleven aan leveranciersafhankelijkheid**. Zo werkt afhankelijkheid om te beginnen kostenverhogend. Het gaat hierbij om hogere kosten voor de relatie met een ICT-leverancier (transactiekosten), maar ook kosten bij het wisselen van leverancier, de zogeheten omschakelingskosten. Als leveranciers over veel ‘macht’ beschikken en deze machtspositie kunnen uitbuiten, kunnen transactiekosten en omschakelingskosten zelfs zo hoog uitpakken, dat vanuit een maatschappelijk oogpunt sprake is van misbruik. Een ander nadeel van de afhankelijkheidsrelatie is dat de overheid als afnemer beperkte (of geen) invloed heeft op het ontwikkel- en productieproces. Verder kan leveranciersafhankelijkheid innovatie vertragen en een nadelig effect hebben op de wendbaarheid (‘agility’) van de overheidsorganisatie.

Bovendien betekent leveranciersafhankelijkheid ook dat er een beperkte zeggenschap is over de functionaliteit van ICT. Wanneer Rijksorganisaties behoefte hebben aan maatwerk dan kan dit een enorm nadeel betekenen. Nog een ander probleem van een te grote afhankelijkheid kan ontstaan wanneer een leverancier niet meer in staat is (al dan niet uit eigen wil) om de ICT diensten/producten te leveren. Een overname, faillissement, of een ‘strategische koerswijziging’ kan betekenen dat de diensten/producten niet meer geleverd worden, waardoor de afnemer (soms acuut) op zoek moet naar een alternatief. Dit risico van discontinuïteit is met name relevant voor zeer gespecialiseerde ICT-pakketten. Al met al lijkt voor de overheid de businesscase om de afhankelijkheid van ICT leveranciers te verlagen glashelder, stellen de onderzoekers.

Vervolgens keken de onderzoekers naar mechanismen om leveranciersafhankelijkheid te verlagen en deden enkele aanbevelingen. Zo raden zij de overheid onder meer aan om veel te investeren in technologische kennis. Om de mogelijkheden van afhankelijkheid te verminderen is het zaak dat het Rijk precies weet over welke systemen het beschikt, in welke versies, en wat de specificaties en mogelijkheden zijn voor het maken van koppelingen. Daarnaast moet de overheid weten welke alternatieve producten er op de markt zijn, en welke van die producten in zijn ‘systeemlandschap’ kunnen worden ingepast. Verder moet de overheid, waar mogelijk, zoveel mogelijk afzien van maatwerk. Wanneer het Rijk minder maatwerk componenten laat maken worden ze minder afhankelijk van hun leveranciers. Daarentegen moet er meer worden ingezet op open standaarden voor het maken van koppelingen tussen componenten. Dat kan de overheid helpen om onafhankelijker te worden en om gemakkelijker te kunnen overstappen naar een andere leverancier.

Daarnaast raden de onderzoekers – met het oog op het inkoopbeleid – de overheid aan om met meerdere leveranciers zaken te doen. Bij het sluiten van contracten kunnen bovendien bepalingen worden opgenomen voor het veiligstellen van het eigenaarschap van gegevens, het beschikbaar stellen van koppelingen en migratieprotocollen en voor het verlenen van medewerking bij het overstappen naar een andere leverancier. Tenslotte kan de overheid ook met zijn beleid de afhankelijkheid van externe partijen beïnvloeden, bijvoorbeeld door lage drempels in te stellen bij aanbestedingen, zodat nieuwe toetreders in de markt een kans krijgen om deel te nemen aan een aanbestedingstraject. Maar ook een regeling opstellen voor het stimuleren van het gebruik van open standaarden en open source kan een manier zijn om onder de streep de afhankelijkheid te verlagen.

Op basis van de positieve business case en de diverse concrete aanbevelingen lijkt voor de overheid de te maken beslissing een eenvoudige. Toch geven de adviseurs aan dat – na het bestuderen van meerdere grote case studies in binnen- en buitenland – voorzichtig moet worden omgegaan met het vraagstuk van afhankelijkheid. Allereerst geven ze aan dat een zekere mate van afhankelijkheid onontkoombaar is. “Het Rijk is immers geen ICT-leverancier en besteedt de ontwikkeling van ICT-producten dus veelal uit aan de markt. Ontwikkeling en aanpassing in eigen beheer is bovendien vaak duurder dan het inschakelen van een marktpartij”, schrijven de onderzoekers.

Plus, wanneer het besluit wordt genomen om van leverancier te veranderen, dan moet er scherp naar de businesscase gekeken worden. Deze kan soms ook negatieve gevolgen hebben, waarschuwen de onderzoekers. “Bij het beëindigen van een relatie met een leverancier (exit) blijkt dat de business case voor vervanging van organisatiekritische en organisatiebrede systemen vaak moeilijk rendabel is te maken. Veel systemen zijn complex en producten en applicaties zijn vaak met elkaar verweven. Wisseling van leverancier kan leiden tot verlies aan functionaliteit, uitval en/of hoge kosten en nieuwe afhankelijkheid.”

De onderzoekers raden de overheid aan om in ieder geval preventieve maatregelen te handhaven, waaronder het investeren in kennis van technologie, sommige systemen zelf te ontwikkelen, open source en open standaarden te gebruiken, bij contractering al rekening te houden met een overstap naar een andere leverancier en tot slot een goede governance structuur op te tuigen.

Tweede Kamer
Het onderzoeksrapport werd recent door minister Blok met de Tweede Kamer gedeeld. Hij schrijft dat het onderzoek heeft geresulteerd in “verschillende concrete aanbevelingen”, die de komende maanden “vertaald zullen worden in beleid en uitvoering om de afhankelijkheid van leveranciers te verminderen.” Hij voegt toe dat met deze aanbevelingen de Rijksoverheid een volgende stap zal zetten om, op een weloverwogen manier, minder afhankelijk te worden van externe ICT-leveranciers, en dat de transitie ook aansluit bij eerder aangekondigde maatregelen op het gebied van professionalisering, inkoop en contractmanagement.

* Het BIT is een project management office voor alle grote IT-projecten binnen de Rijksoverheid. Bij het opzetten van het BIT was – tot januari van dit jaar – onder meer Deloitte Director John Schattorie betrokken als kwartiermaker.

** Leveranciersafhankelijkheid wordt gedefinieerd als “een situatie waarin afnemers afhankelijk zijn van één enkele leverancier voor een product of dienst en niet kunnen veranderen van leverancier zonder dat dit aanzienlijke kosten of ongemakken veroorzaakt”.