Hoe gemeentelijke verandertrajecten hun doel behalen door te mislukken

Dat verandertrajecten notoir lastig zijn is allang geen nieuws meer. Maar wat als veel van die trajecten niet eens zijn bedoeld om de verandering tot stand te brengen? Het klinkt wellicht als een slechte grap, maar volgens emeritus hoogleraar Implementation and Change Management Thijs Homan is dat bij gemeenten wel degelijk de realiteit. In een online masterclass van Sioo legde hij onlangs uit hoe dit mogelijk is.

In opdracht van A&O fonds Gemeenten deed Homan samen met Mario Kieft (Open Universiteit Nederland) grootschalig onderzoek naar gemeentelijke verandertrajecten. Wat de twee aantroffen was een bijzondere wereld waarin verandering de regel is: in de gemiddelde gemeente lopen op ieder willekeurig moment 15 à 20 verandertrajecten. Individuele medewerkers blijken actief betrokken bij zo’n 10 van die trajecten.

Dat is een probleem: de praktijk laat zien dat het glas bij 2 wel vol is. Het zal dan ook niemand verbazen dat lang niet al deze trajecten hun veranderdoelen halen. Desondanks zijn de uitkomsten van het onderzoek opzienbarend te noemen. Homan en Kieft zagen namelijk dat veel trajecten niet eens dienen om de verandering tot stand te brengen.

Iedereen wil wat

Om uit te leggen hoe dit kan ging Homan in zijn Sioo-masterclass uitgebreid in op het complexe speelveld waarbinnen gemeentelijke organisaties opereren. Dit speelveld wordt gekenmerkt door talloze stakeholders – van burgers tot bedrijven, politici tot belangenverenigingen, provincies, waterschappen, het Rijk en alles ertussenin.

Al die stakeholders willen iets van de gemeente. Een (hele) kleine greep uit de dossiers: digitalisering, gevolgen van de participatiesamenleving, immigratieproblematiek, veiligheid, sociale ongelijkheid, decentralisaties sociaal domein, omgevingswet, bezuinigingen, zelfsturing, cultuurverandering en gemeentelijke fusies.

Deze lijst zou makkelijk nog veel langer kunnen en dat is precies het probleem: het is voor gemeenten onmogelijk om alles te doen wat iedereen van ze verwacht. In theoretische termen is er sprake van een hoge mate van ‘institutionele complexiteit’. Als het om de eisen, verwachtingen en wensen die van alle kanten op gemeenten afkomen gaat, dan zijn het er tegelijkertijd a) heel erg veel, b) zijn ze in veel gevallen inconsistent met elkaar en c) veranderen ook nog eens continu (waan van de dag-effect).

Tegelijkertijd is het voor gemeenten van levensbelang dat ze als instituut hun legitimiteit weten te behouden. Alleen als je als organisatie als ‘legitiem’ wordt ervaren heb je immers een ‘licence to act’. Komt die legitimiteit in het geding, dan – zoals men dat dan noemt – ‘gaan de poppen aan het dansen’. Dan gaat íedereen zich met je bemoeien, waarbij al die partijen tegelijkertijd tegengestelde dingen proberen af te dwingen. Hierdoor wordt het normaal functioneren van de gemeente vrijwel onmogelijk.

Veranderen voor de externe legitimiteit

Gemeenten zijn druk bezig met zaken als externe gerichtheid, maatwerk leveren voor burgers, opgavegericht werken, klantgericht zijn, integraal werken en noem allemaal maar op. Maar het continueren van de legitimiteit blijkt wat dit betreft een veel fundamentelere opgave, die soms juist in het geding komt als zaken als externe gerichtheid en klantgerichtheid daadwerkelijk helemaal doorgevoerd zouden worden.

Gegeven de hoge mate van institutionele complexiteit is het immers niet goed mogelijk om heel extern gericht en klantgericht te zijn: de eisen en verwachtingen zijn té divers en té incompatibel met elkaar. ‘Echt’ extern gericht zijn zou dan bij wijze van spreken kunnen leiden tot een implosie van de gemeentelijke organisatie, zo benadrukt Homan.

Uitgaande van het centrale belang van legitimiteit is het centrale vraagstuk dus niet: hoe gemeenten het beste op hun omgeving kunnen inspelen, maar juist: hoe gemeenten hun legitimiteit behouden door juist niet te doen wat iedereen van ze verlangt en over hen roept.

En precies op dit punt komen de vele verandertrajecten die in gemeenten gaande zijn in het spel. Uit Homans onderzoek komt namelijk naar voren dat veel verandertrajecten worden geïnitieerd, niet om per se verandering teweeg te brengen maar om een heel ander doel dienen: ze vormen belangrijkste hulpmiddelen om legitimiteit te kweken. Door namelijk veel verandertrajecten te initiëren kun je naar buiten toe laten zien hoe dynamisch, innovatief, digitaal vooruitstrevend, en alles wat dies meer zij, je als gemeente bent.

Homan sprak tijdens het onderzoek een gemeentesecretaris van een middelgrote gemeente. Die vertelde vol trots dat in zijn gemeente maar liefst 25 verandertrajecten tegelijkertijd gaande waren. 25! Op Homans vraag waarom de gemeentesecretaris dit getal van 25 zo benadrukte antwoordde deze: ‘Nou, ik heb te maken met vijf wethouders. Dus voor iedere wethouder vijf trajecten. Als ik er voor één vier zou hebben, zou dat tot problemen kunnen leiden.’

23 van die trajecten had hij overgedragen aan junior medewerkers of adviesbureaus ‘zodat die dus weinig effect zullen hebben’. De twee die overblijven zijn de trajecten die de gemeentesecretaris zelf heel belangrijk vond, ‘en daar zit ik dus persoonlijk bovenop en zorg ik dat daar wél het nodige gebeurt’.

Ongemakkelijke waarheid

Voor veel van de ongeveer 100 deelnemers aan de masterclass – waarvan het gros bestond uit organisatieadviseurs – viel bij het horen van Homans bevindingen het een en ander op zijn plek. Sommigen zagen bevestigd wat ze al dachten, anderen vroegen zich al langere tijd af waarom veranderen in gemeenten soms zo vreselijk moeizaam gaat. Ze kregen nu een antwoord op die vraag.

“Bij sommige verandertajecten is het simpelweg niet de bedoeling dat er echt wat verandert. Dat hoort nou eenmaal bij het ‘gemeentelijk spel’.”

Maar dat was niet per se het antwoord waar de consultants op zaten te wachten. Het is behoorlijk confronterend om je te realiseren dat het project waar je aan werkt misschien niet per se bedoeld is om daadwerkelijk verandering te bewerkstelligen. En nog confronterender als je beseft dat je als adviseur misschien wel bent ingeschakeld om voor de buitenwacht de schijn te wekken dat iets toch echt wel serieus wordt genomen.

Logischerwijs wilden de deelnemende adviseurs allemaal van Homan weten wat zijn konden doen om ervoor te zorgen dat hun eigen verandertrajecten wél succesvol zouden zijn. Om op deze vragen een antwoord te geven vulde Homan zijn analyse van het gemeentelijke functioneren verder aan.

Verandercompetitie

Als er namelijk zoveel verandertrajecten tegelijkertijd spelen, dan kan het niet anders dan dat er sprake is van een – wat hij noemt – ‘verandertrajectcompetitie’. Daarbij proberen alle veranderaars zoveel mogelijk steun, energie, managementgoedkeuring en budgetten voor hun eigen veranderplannen te krijgen.

Als je al die geambieerde veranderingen combineert met de dagelijkse dynamiek in gemeenten, blijkt er sprake te zijn van een ‘machtszee’. Binnen gemeenten is er een continu wisselende en evolverende machtsdynamiek gaande tussen de verschillende kolommen en onderdelen van de gemeente. Deze dynamiek is te vergelijken met een zee, waarbij er sprake is van allerlei verschillende ‘machtsgolven’ die continu op en neer gaan.

Als jouw verandertraject op zo’n machtsgolf zit, dan lijkt het alsof je de wind mee hebt. Maar gegeven de complexe machtsdynamieken die all over the place binnen en buiten gemeenten gaande zijn, kan het ook maar zo zijn dat jouw machtsgolf ‘overspoeld’ wordt door een andere machtsgolf: een ander veranderidee, een nieuw veranderinitiatief dat door meer mensen gesteund wordt.

Juist deze machtsgolfdynamiek maakt begrijpelijk dat veel gemeentelijke verandertrajecten in het begin met de nodige poeha worden neergezet en daardoor heel belangrijk lijken. Maar na enige tijd zijn de machtsverhoudingen in de machtszee al lang weer veranderd en zijn die trajecten allang in een golfdal terechtgekomen, waardoor de impact ervan minimaal is geworden.

De diepgaande implicatie hiervan is dat verandering zeker niet alleen gaat over mooi brochures en PowerPoints, inspirerende workshops en prachtige interventies. Zolang je namelijk niet voldoende steun hebt in de machtsdynamiek van de machtszee, zullen jouw fraai bedoelde interventies weinig effect sorteren.

Ook (en misschien wel vooral) gaat het volgens Homan dus om organisatieverandering als machtsdynamiek. Hoe speel je het machtsspel; hoe zorg je dat je voldoende grote steunnetwerken ontwikkelt om jouw verandering ‘op de golf’ te houden?

Maar tegelijkertijd is volgens de emeritus hoogleraar een zekere bescheidenheid op zijn plaats. Jij bent als veranderaar absoluut niet de enige die zo bezig is; naast jou zijn er hoogstwaarschijnlijk op tal van plaatsen in de gemeente ook allerlei ándere veranderaars bezig met veranderinitiatieven die zij belangrijk vinden en waarvoor zij aan het lobbyen zijn voor steun.

Oftewel: hoe goed je het als veranderaar ook doet, er zullen ook bewegingen en veranderingen van de machtszee tot stand komen waar je simpelweg geen invloed op hebt. Dus calculeer in dat er in de complexe machtsdynamieken regelmatig veranderprojecten om zeep worden geholpen: ‘you win some you lose some’.

Optimaal evenwicht

Vanuit de optiek van de veranderaar is bovenstaand beeld geen beeld waar je vrolijk van wordt. Jij gelóoft immers in de verandering waar jij mee bezig bent. En je doet er van alles aan om die verandering succesvol te laten zijn. Tegelijkertijd maakt Homans analyse duidelijk dat er dus ook verandertrajecten zullen zijn die de strijd in de machtszeedynamiek niet goed overleven.

Maar, bezien vanuit een bredere optiek hoeft dat dus niet per se heel erg te zijn. Ook verandertrajecten die weinig succesvol zijn qua interne verandering, kunnen naar buiten toe een constructieve functie hebben voor het handhaven van de gemeentelijke legitimiteit. En zonder die legitimiteit is het gemeentelijke functioneren feitelijk onmogelijk.

De uitkomsten van Homans onderzoek wijzen er zelfs sterk op dat de situatie niet veel beter kan dan ze nu is: er lijkt sprake van een zogeheten optimaal Nash-evenwicht, om in speltheoretische termen te spreken. Gegeven de enorm hoge institutionele complexiteit waar gemeenten (en, zoals bij nader onderzoek blijkt, heel veel grote organisaties en publieke organisaties) mee geconfronteerd worden, is deze manier van functioneren het best haalbare.

Voor adviseurs impliceert dit dat ze datgene dat ze concreet meemaken niet alleen moeten begrijpen in de context van hun eigen verandertraject, maar moeten begrijpen in de context van de bredere gemeentelijke legitimiteit en in relatie met de machtsdynamieken die zich in de machtszee afspelen. Veranderen in gemeenten is geen neutrale activiteit, maar een machtsdynamiek. En dat roept de vraag op hoe je je als adviseur mengt in het gemeentelijke (machts)spel dat dag-in-dag-uit gaande is.

In de masterclass kwamen nog vele andere interessante facetten van de onderzoeksresultaten aan bod. Zo veranderen gemeenten wel degelijk, ondanks de falende trajecten. Hoe dat kan – en vele andere inzichten – kun je lezen in het boek ‘De Veranderende Gemeente’, dat hier gratis is te downloaden.