Wat leren deze 7 principes ons over de coronabesluitvorming?

13 april 2021 Consultancy.nl 15 min. leestijd
Profiel
Meer nieuws over

Met de uitbraak van het coronavirus staat de overheid voor een ongekend complexe opgave. Goede besluitvorming is cruciaal in deze tijd en bepalend voor de effecten op de economie, maatschappij en het individu. Jimmy Hardenbol en Maurice van Buren van Intermedius leggen uit welke lessen we kunnen trekken uit de besluitvorming van de overheid.

Rondom het coronavirus ligt de besluitvorming onder een vergrootglas. Een goed besluitvormingsproces is daarbij essentieel. De gebruikelijke eerste stap bij besluitvorming is het probleem identificeren. Vervolgens worden criteria vastgesteld en gewogen, alvorens alternatieven te benoemen.

Als deze stappen zijn gezet is het tijd om data te verzamelen en alternatieven te beoordelen en het beste alternatief te selecteren voor implementatie. Daarna is het van belang om de alternatieven en de criteria te evalueren. 

De huidige maatschappelijke actualiteit in de vorm van de coronacrisis biedt een mooie casus om de stappen in besluitvorming te beschouwen en wat daar goed en fout kan gaan. Belangrijke vragen hierbij zijn:

  • Welke keuzes in maatregelen maken we?
  • Hoe evalueren we deze keuzes?
  • Welke cijfers en KPI’s gebruiken we en zijn deze valide, betrouwbaar en navolgbaar?
  • Welk model passen we hierbij toe en hoe zorgen we dat het model getoetst wordt aan de werkelijkheid?

Besluitvorming en het beantwoorden van deze vragen is niet eenvoudig. Het gebruik van principes kan hierbij helpen en richting geven. In dit artikel beschrijven Jimmy Hardenbol en Maurice van Buren van Intermedius onder andere dat het benoemen en gebruiken van leidende waarden essentieel is bij besluitvorming. Daarnaast kenmerken ze het belang van het herkennen en erkennen van cognitieve fouten die gemaakt worden bij besluitvorming en benoemen ze het belang van het schetsen van perspectief. 

Zeven principes vanuit besluitvorming, verandermanagement en portfoliomanagement die inzicht geven in de huidige corona-aanpak. 

Principes van besluitvorming

Principe 1: Wees duidelijk welke waarden leidend zijn

Tijdens de persconferentie van 21 april 2020 gaf premier Mark Rutte duidelijk aan wat in zijn ogen de leidende dominante waarden zijn: “Dit zijn moeilijke afwegingen. Maar zeker is wel dat voorzichtigheid nu, beter is dan spijt achteraf. Daarbij hebben we, zoals verleden week uitgelegd, drie criteria. 1: Kan de zorg het aan? 2: Zijn de meest kwetsbaren zo goed mogelijk beschermd? 3: Hebben we genoeg zicht op de manier waarop het virus zich gedraagt?” 

“En natuurlijk spelen daarbij ook andere vraagstukken. Kan de samenleving het aan? Kan de economie het aan? Vragen die prangend worden naarmate de crisis langer duurt. En dat realiseren we ons dus ook. Maar dit is wel echt de volgorde. Eerst de volksgezondheid en dan de rest.”

Hiermee wordt er duidelijk en transparant invulling gegeven aan de leidende waarden voor de besluitvorming. Echter, andere leidende waarden leiden tot andere criteria en uitgangspunten en daarmee mogelijk ook tot andere besluiten.

Principe 2: Organiseer een ideeënmeritocratie

Hoe organiseer je besluitvorming? Het Outbreak Management Team (OMT) adviseert formeel niet direct de minister, maar de advieslijn loopt via het Bestuurlijk Afstemmingsoverleg (BAO) waar het OMT-advies ook vanuit andere perspectieven moet worden beschouwd.

Het is onmiskenbaar dat het OMT een leidende rol speelt in het advies. Het betrekken van bredere deskundigheid ten behoeve van afgewogen besluitvorming is uitermate zinvol als er een bestuurlijk draagvlak is om ook de bijhorende andere waarden mee te wegen.

Zo heeft Rutte recentelijk aangegeven dat andere partijen te laat betrokken zijn in de dialoog: “Dat deel hebben we te lang niet gezien”, erkent premier Mark Rutte in februari 2021. Hiermee wordt voorbijgegaan aan een essentieel principe. Ray Dalio, een Amerikaanse hedge fund manager en schrijver van het boek ‘Principles’ (2017) spreekt over een ‘idea meritocracy’ en ‘thoughtful disagreement’.

De essentie hierbij is om vanuit meerdere invalshoeken en expertise te komen tot de best mogelijke besluiten. Dit vraagt ook om concurrerende ideeën, waarbij de beste ideeën zegevieren en daarmee dus zorgen voor een optimalisatie van de besluitvorming.

Dit vraagt echter om een open en constructieve dialoog en de echte wil om te komen tot het beste besluit. Ook ‘hoor en wederhoor’ vanuit een bredere deskundigheid is daarmee zinvol als er bestuurlijk draagvlak is om de bijbehorende andere waarden mee te wegen. 

Principe 3: Zorg voor multidimensionale besluitvorming en wees transparant

Focus op de beheersing van de corona-uitbraak lijkt de dominante factor. Dat is kleiner gedefinieerd dan de ‘volksgezondheid’. De volksgezondheid op langere termijn wordt immers ook bedreigd door het verlies van gezonde levensjaren door werkloosheid.

Effecten op bijvoorbeeld de economie (verlies van welvaart en daardoor onvermijdelijke bezuinigingen op onderwijs en gezondheidzorg) en onderwijs (potentieel grotere ongelijkheid en achterstanden) lijken hierbij duidelijk minder prominent te zijn.

In een multicriteria-analyse komen volksgezondheid, economie, onderwijs, veiligheid en sociaal en individueel welzijn aan bod en worden deze afgewogen. In een multicriteria-analyse worden keuzes afgewogen op basis van deze criteria en voorzien van een gewicht. Dit om te bepalen in welke mate ze meetellen in de besluitvorming. Daarnaast kan ook overwogen worden om het absorptievermogen of draagvlak van de maatschappij in acht te nemen.

De keuze van een avondklok heeft tot veel protest en onrust geleid met rellen als gevolg en daarmee de fysieke veiligheid van onder andere onze politie. Het is onduidelijk of dit een overwogen besluit is geweest.

Daarnaast is er op 23 februari 2021 een versoepeling van maatregelen aangekondigd omdat ‘de rek eruit is’. De vraag is of dit met het absorptievermogen te maken heeft of de aankomende Tweede Kamerverkiezingen. Door de overwegingen en het besluitvormingsproces transparant te maken ontstaat er wellicht meer begrip. Bij het gebruik van meerdere criteria is het betrekken van bredere deskundigheid in de waardering van deze criteria uiteraard evident. 

Principe 4: Definieer leidende KPI’s

Het definiëren van duidelijke KPI’s of ‘signaalwaardes’ en deze koppelen aan mogelijke acties is essentieel. Dit dienen idealiter KPI’s te zijn die meetbaar zijn en een voorspelbare kracht hebben. Tevens dienen dit meerdere KPI’s te zijn die gebaseerd zijn op verschillende data om daarmee een breed en objectief beeld te verkrijgen.

In de huidige actualiteit wordt gekeken naar ‘het aantal positieve testen’, ‘het aantal ziekenhuisopnames’, ‘het aantal gezette prikken’, ‘het reproductiegetal’, ‘het aantal intensive care-opnames’ en het ‘aantal overleden personen aan Covid-19’.

Echter, KPI’s over andere dimensies (zoals hierboven beschreven) ontbreken, waardoor er een eendimensionaal beeld ontstaat. Ook ontbreken andere KPI’s zoals ‘oversterfte’ om zaken multidimensionaal te bekijken. Daarnaast dienen hier duidelijke datadefinities aan ten grondslag te liggen. Bijvoorbeeld, wat betekent het ‘aantal overleden personen aan Covid-19’ en welke onderliggende factoren spelen hier een rol en hoe definiëren we die?

Een voorbeeld is het ‘reproductiegetal’ en op welke data dit gebaseerd wordt. Is dit op basis van het aantal testen of de ziekenhuisopnames en welke data heeft hier de meest voorspellende kracht? Ook het percentage ‘positief geteste mensen’ en het aantal ‘false positives’ is daarbij een zinvolle KPI, die iets zegt over de datavaliditeit. Deze validiteit bepaalt de validiteit van de leidende KPI’s en is daarmee bepalend voor de validiteit van de besluitvorming.

Principe 5: Wees bewust van valkuilen

Goede besluitvorming is alleen mogelijk met de juiste houding en het juiste gedrag van mensen en hier zit vaak de crux. Er zijn diverse gedragsmatige effecten die ons menselijk brein negatief beïnvloeden en leiden tot het nemen van verkeerde beslissingen, hoe goed het besluitvormingsproces ook in elkaar zit. In de huidige actualiteit kan er sprake zijn van cognitieve valkuilen.

Allereerst een bekende zoals ‘Groupthink’. Het OMT heeft een sterke positie waarbij er sprake is van een aantal mensen die voor langere tijd nauw met elkaar samenwerken en hierdoor een hechte groep vormen.

Wat er fout kan gaan is dat het vormen van één unanieme mening belangrijker wordt dan rationeel denken. Er is dan niet genoeg ruimte meer om kritisch te denken. Mensen binnen de groep kiezen ervoor om conflicten uit de weg te gaan. Het gevaar hiervan is dat feiten niet boven water komen of dat alternatieve zienswijzen niet worden belicht.

Een tweede valkuil is ‘Escalation of commitment’. Men is eerder geneigd bij het eerste besluit te blijven of er is onwil of onmacht om na een beslissing af te wijken van de ingeslagen koers, zelfs wanneer er nieuwe feiten aan het licht komen die ervoor zorgen dat het eerdere besluit eigenlijk heroverwogen moet worden. Denk hierbij aan de avondklok waarbij dit mogelijk het geval kan zijn.

Verdere voorbeelden van valkuilen zijn:

  • In de psychologie en sociologie wordt de term ‘Commitment Bias’ gebruikt om aan te geven dat mensen irrationele beslissingen nemen om een eerdere rationele beslissing te rechtvaardigen.
  • Verder is de ‘Confirmation Bias’ ook een reëel gevaar. Hierbij wordt informatie die een theorie of eerdere kennis bevestigd (h)erkend en informatie die eerdere theorieën of kennis tegenspreken over het hoofd gezien of gebagatelliseerd.
  • ‘Overconfidence’ is dat zowel experts als de groenteboer op de hoek te zeker zijn van hun eigen kennis en kunde. Men is beter in het onthouden van ondersteunende argumenten voor de gekozen route dan negatieve argumenten.
  • Daarnaast schijft Maurice de Hond in september 2020 over ‘Massavorming’ en ‘Expert blindness’. Vooral die laatste heeft grote invloed op de besluitvorming. Hierbij verschuift de aandacht naar de expert en dat kan zorgen voor vernauwing en eenzijdigheid in besluitvorming, maar ook dat er onterecht te veel wordt vertrouwd op ‘de expert’. Want ook experts maken fouten!
  • Daniel Kahneman schrijft over de illusie van experts in zijn boek ‘Ons feilbare denken’. Hij schrijft onder andere dat de toekomst voorspellen moeilijk is en dat alles achteraf goed voorspeld kan worden (‘Hindsight Bias’). Verder beschrijft hij dat uit onderzoek van Philip Tetlock, een Amerikaanse psycholoog, blijkt dat experts zelfs slechter voorspellen dan ‘pijltjes gooiende apen’. Toch zijn er veel ‘experts’ die in programma’s mogen optreden en hun mening over diverse onderwerpen mogen geven, ook op onderdelen waar ze niet deskundig op zijn.
  • Verder blijkt uit onderzoek van Tetlock dat experts niet graag toegeven dat ze ongelijk hadden. Kahneman beargumenteert verder dat voorspellingsfouten onvermijdelijk zijn en “…dat een sterk subjectief vertrouwen niet mag worden gezien als een indicatie van nauwkeurigheid”.
  • Tot slot kan ook de presentatie van data leiden tot valkuilen. Het ‘Framing effect’ is hier een goed voorbeeld van. We trekken namelijk verschillende conclusies op basis van hoe het gepresenteerd wordt. Pieken of dalen in bijvoorbeeld het aantal besmettingen kunnen anders gepresenteerd worden door bijvoorbeeld de schaal te verkleinen, waardoor een stijging groter kan lijken dan het daadwerkelijk is.

Uiteraard zijn er meer valkuilen te bedenken die besluitvorming in deze actualiteit beïnvloeden. Maar het is belangrijk dat besluitvormers en ontvangers zich bewust zijn van deze valkuilen en dat wij ‘ons feilbare denken’, zoals Kahneman zou zeggen, onderkennen.

Principe 6: Besluit datagedreven, maar toets continu aan de praktijk, evalueer en stel continu bij

In de huidige actualiteit zien we dat datagedreven besluitvorming wordt toegepast, waarbij signaalwaardes van diverse KPI’s worden gebruikt in de besluitvorming rondom de maatregelen. Een belangrijk element hierbij is dat het model continu wordt getoetst aan bevindingen in de werkelijkheid, ofwel de prognose dient in lijn te worden gebracht met de realisatie. 

Dit vraagt onder andere betrouwbare en valide cijfers uit de werkelijkheid en/of het gebruik van goede steekproeven om te komen tot realiteitsgetrouwe cijfers.

Hiermee ontstaat een continue feedbackloop tussen het model en de werkelijkheid. In welke mate dit consequent wordt toegepast is onduidelijk, maar het is essentieel voor goede besluitvorming. In een artikel van het Parool van 24 februari 2021 wordt het RIVM geciteerd: “Modellering laat zien dat we zonder naleving van de maatregelen veel meer besmettingen zouden hebben. (...) De druk op de zorg zou hierdoor flink hoger zijn geweest.”

De vraag is of de conclusie gebaseerd is op een juiste modellering en of het model is gevalideerd aan recente gegevens uit de praktijk. Het continu evalueren en bijstellen betreft ook het continu evalueren van de dominante waarden, criteria en de weging van deze criteria. Daarnaast is het essentieel om besluitvorming rondom de maatregelen te koppelen aan de eerder benoemde KPI’s.

Een ander voorbeeld is de veronderstelling dat de maatregelen rondom de bezoekregeling en de avondklok geleid hebben tot minder besmettingen. Het is echter onduidelijk waar de cijfers (uit het model of de realiteit?) en conclusies op worden gebaseerd. En in welke mate de maatregelen aan de KPI’s gekoppeld worden. Het is evident dat dit zo goed en transparant mogelijk moet gebeuren.

Een mogelijke manier om de conclusies te valideren is om aanvullende bewijzen te zoeken die deze conclusies ondersteunen of juist ontkrachten. Hierbij kan bijvoorbeeld naar de situatie in andere landen gekeken worden.

Principe 7: Bied perspectief met besluitvorming

Met besluitvorming willen besluitvormers vaak ander gedrag zien van een individu of een grote groep mensen. Eén van de belangrijke uitgangspunten binnen verandermanagement is dat men vooral geneigd is om het gedrag te veranderen als er urgentie wordt ervaren en het geboden gedrag een oplossing biedt.

In het geval van de coronacrisis is er bij iedereen consensus dat de maatregelen zo spoedig mogelijk moeten worden afgeschaft en weer naar het “normale” leven toegewerkt moet worden. Wel is er discussie tussen diverse partijen over het moment dat dit mogelijk is.

Bij het continu evalueren van besluiten is het voor het draagvlak van essentieel belang dat men van tevoren weet aan welke criteria nieuwe besluitvorming getoetst wordt. Door deze criteria concreet, maar ook zeker haalbaar te maken, zal men sneller streven naar dit doel.

Zo zou de overheid kunnen stellen dat als het aantal intensive care-opnames en het reproductiegetal onder een vastgesteld minimum komen, de avondklok eraf mag. De maatregelen worden zo aan KPI’s gekoppeld en bieden perspectief. 

Een routekaart kan inzicht geven in het proces en in de te doorlopen stappen. Dit geeft inzicht in de voortgang van het proces. Door duidelijke criteria te gebruiken is onderbouwd bijsturen mogelijk. 

Conclusie

We hebben allemaal perspectieven die incompleet of verstoord kunnen zijn. We kijken allemaal door onze eigen bril naar de huidige coronacrisis. In dit artikel hebben we principes aangereikt waarmee we vanuit een gezamenlijke en meer objectieve bril de huidige besluitvorming kunnen analyseren. Deze principes kunnen ook toegepast worden in een andere context waarbij objectieve besluitvorming gewenst is.