Kansspelbelasting van circa 20% levert 80% kanalisatiegraad op

Wil de Nederlandse overheid ervoor zorgen dat 80% of meer van de online gokkers via gelegaliseerde kanalen gokken, dan zou het belastingpercentage op kansspelen niet hoger moeten zijn dan 20%. Hoe hoger het percentage, des te meer kans dat het illegale circuit wordt gekozen en bovendien bestaat de kans dat dit op lange termijn de verschillende spelers in de gokketen in de problemen brengt. Dit blijkt onder andere uit de bevindingen van meer dan dertig (internationale) onderzoeken.

De Nederlandse wetgeving voor kansspelen, ook bekend als gokken, krijgt naar verwachting te maken met een moderniseringsslag. Als onderdeel van het wetsvoorstel Kansspelen op afstand (KOA) wordt kansspelen op afstand, online gokken, gelegaliseerd. Tot op heden is het aanbieden van online kansspelen gericht op de Nederlandse markt illegaal – dit heeft gezorgd voor veel illegale praktijken online, daarnaast lopen de ‘legale partijen’ aanzienlijke inkomsten mis.

Een van de belangrijkste pijlers van de nieuwe wetgeving is de zogeheten ‘kanalisatiegraad’ van online gokken. Het kabinet streeft naar een zo hoog mogelijke kanalisatie naar deelname aan een gereguleerd en veilig aanbod, waarbij de doelstelling is dat binnen drie jaar van de invoering 80% van de gebruikers via legale sites gokt. Achtergrond van deze doelstelling is dat de Nederlandse gokker een verantwoorde, betrouwbare, controleerbare en attractieve optie geboden wordt, en uit de handen blijft van de ongereguleerde, veelal sjoemelachtige praktijken van illegale platforms.

De belangrijkste hefboom die zal worden ingezet om de kanalisatiegraad te beïnvloeden is het belastingtarief dat voor online gokken zal gelden. Over het algemeen is het volgende verband te trekken: hoe hoger de belasting op (online) gokken, hoe lager de kanalisatiegraad, omdat mensen simpelweg minder winsten willen afdragen.

Specifiek voor de Nederlandse markt is er vooralsnog weinig informatie bekend over het bovenstaande verband en om die reden worstelt de overheid vooralsnog met het bepalen van een concreet beleid. Op dit moment worden volgens beleidsdocumenten drie belastingpercentages serieus overwogen (15%, 25% en 29%) waarbij er ook nog verschillen zijn in de implementatietactieken. Om meer inzicht te krijgen in de relatie tussen de twee cruciale variabelen heeft Pokerstars – een van de grootste wereldwijde Pokersites en een partij die gretig wacht op de nieuwe wetgeving – Ecorys gevraagd een ‘study of studies’ uit te voeren. Het adviesbureau kreeg de opdracht om al het beschikbare empirische onderzoek onder de loep te nemen en met een advies te komen.

Literatuuroverzicht Nederland:
- Onderzoek Online Markt kansspelen (2011; BCG)
- H2 Netherlands Market Data and Forecasts (2012; H2GC)
- The Impact of Various Gross Gaming Revenue Taxation and Levy Rates on Gambling in the Netherlands (2013; H2GC)
- Interactive Betting and Gaming Forecasts in the Netherlands (2015; H2GC)
- Marktscan Online Kansspelen (2015; Kansspelautoriteit)
- Consumentengedrag online illegale kansspelen (2015; SEO Economisch Onderzoek)
- Substitute tussen online en offline kansspelen (2012; APE)
- Ex ante uitvoeringstoets van wetsvoorstel ‘kansspelen op afstand’ voor de KSA (2013; Berenschot)
- Waar liggen de kansen voor de sportsector in Nederland (2014; BSc Thesis HS Sports)
- Prevalentie van problematisch speelgedrag onder deelnemers aan online kansspelen (2015; CVO)
- Consumentenbescherming bij online kansspelen (2014; MSc thesis UvA)
- Speelruimte: Naar een nieuwe marktordening van de land-based kansspelmarkt (2012; SEO)
- Factsheet Kansspelbelasting (2015; Speelverantwoord.nl)
- De weg naar legalisering: diepteonderzoek online kanspelen (2014; TNS)
- Mogelijke verschuivingen in kansspelgedrag bij legaal aanbieden van online gokken (2012; TNS)
- Feitenoverzicht inzake inschatting toekomstige kansspelbelastingopbrengsten (2015; VAN) 

Literatuuroverzicht Buitenland:
- Informe sobre la fiscalidad del juego ‘’online” (2013; Deloitte; Spanje)
- Regulation of online gambling in Sweden (2012, PwC; Zweden)
- Costs-benefit analysis of a licensing scheme for Gaming in Norway (2015; Menon; Noorwegen)
- An economic review of the proposed change in UK - Legislation for online gambling taxation (2013; KPMG; UK)
- The UK betting and gaming market: estimating price elasticities of demand and the use of promotions (2014; Frontier Economics; UK)
- Propositions de réforme du marché du poker en ligne (2015; A.F.J.P.O.; Frankrijk)
- Benchmark of Gambling taxation and License Fees in Eight European Member states (2013; H2GC; EU)
- Germany – taxes and monetisation (2013; Hambach & Hambach; Germany)
- Kansspelen op afstand (2014; CVO; EU)
- ECA’s European Casino industry report (2013; ECA; EU)
- Modernisation of Games of Chance (2014; Gambling Compliance; EU)
- The future of the British remote betting and gaming industry (2014; Deloitte; UK)
- The gaming market in Finland (2012; CCR; Finland)
- Taxation and online sports betting in Germany (2011; PwC; Germany)
- Global Gaming Outlook 2011-2015 (2015; PwC; Wereldwijd)
- Conclusions of the study elaborated by PwC and presented at the parliament (2014; RGA/PwC; Portugal)

Meer dan dertig onderzoeken werden doorgelicht, waaronder onderzoeken van gokpartijen zelf (bijvoorbeeld H2GC), toezichthouders (bijvoorbeeld de Kansspelautoriteit) en onderzoeks- en consultancybureaus (acht bureaus*; dertien studies). Het onderzoek heeft diverse conclusies opgeleverd. De belangrijkste is dat er inderdaad een sterk verband bestaat tussen het belastingtarief en de te verwachten kanalisatiegraad. Het belangrijkste inzicht voor Nederland: zodra een belastingtarief van 20% (plus 2% overige heffingen) of hoger wordt gehanteerd, dan duikelt de kanalisatiegraad onder de grens van 80%. Echter, omdat de data is gebaseerd op diverse internationale en verschillende marktcondities, moet de grafiek “met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd worden”, aldus de onderzoekers.

Een tweede voorzichtige conclusie die naar voren komt is dat diverse cases wijzen op het belang van een hoge initiële kanalisatie. Vanuit maatschappelijk perspectief is het wenselijk om het initiële belastingtarief niet te hoog vast te stellen (percentages van rond de 15% worden genoemd). In dat geval zijn de belastinginkomsten weliswaar lager (in ieder geval initieel), maar worden de maatschappelijke doelen rondom het voorkomen van kansspelverslaving en consumentenbescherming door een hogere kanalisatie, naar verwachting beter gewaarborgd.

Ten derde, heeft de hoogte van het belastingtarief ook een impact op de aanbodzijde van de markt. Hoe hoger het percentage des te meer er afgedragen moet worden, en dat maakt het moeilijk voor legale aanbieders om te overleven in een markt waar ook illegale aanbieders actief zijn. Zo blijkt uit de literatuur dat aanbieders in Spanje (belastingpercentage 25%) en Frankrijk (belastingpercentage van >30%) te maken hebben met een sectorbreed negatief bedrijfsresultaat. “In Frankrijk is bijvoorbeeld na vijf jaar nog maar een derde van de (legale) online poker aanbieders over”, schrijven de auteurs.

Op basis van alle bevindingen, komt Ecorys tot het volgende advies: “Een (initieel) belastingpercentage van maximaal 20% ligt het meest voor de hand. Als blijkt dat de gereguleerde markt voldoende aantrekkelijk is, ontstaat mogelijk in een later stadium enige ruimte om de belasting te verhogen. Daarmee neemt de kans toe dat de kanalisatiedoelstelling (en de achterliggende beleidsdoelstellingen) van het kabinet wordt gehaald.”

De onderzoekers benadrukken dat de twee factoren nog verder onderzocht moeten worden. De belastinggraad heeft het nadeel dat het alle online gokkers over een kam scheert: van recreatieve spelers tot veelspelers of zelfs verslaafden. De gedragsverandering die de type spelers zullen laten zien, zal zeer verschillend zijn afhankelijk van het gekozen belastingregime. De ‘veelspelers’ zijn naar schatting het meest prijsgevoelig, en juist deze groep moet scherp in de gaten gehouden worden. Ook stellen de onderzoekers dat de aantrekkelijkheid van een gereguleerd regime, zowel vanuit het perspectief van de aanbieder als van de speler, door meer factoren wordt bepaald dan de belastingdruk alleen. Zo dient er ook gekeken te worden naar onder meer het preventiebeleid ter voorkoming van kansspelverslaving, en het toezichts- en handhavingsbeleid.  

* De bureaus die in de afgelopen jaren onderzoek hebben gedaan naar de gokmarkt: The Boston Consulting Group, SEO Economisch Onderzoek, Deloitte, PwC, KPMG, Frontier Economics, APE en Berenschot.