Acht lessen voor meer realisatiekracht in het publieke domein
Waarom worstelt het publieke domein met realisatiekracht? Hiemstra & De Vries deed onderzoek naar het fenomeen. De onderzoekers van het organisatieadviesbureau zetten de belangrijkste bevindingen uiteen en reiken handvatten aan voor het dichten van het gat tussen de opgaven en resultaten.
In onze opdrachten voor overheden vanuit Hiemstra & De Vries signaleren we dat de realisatiekracht in het fysieke domein onder druk staat. De ruimtelijke professionals die wij dagelijks spreken bevestigen dit: in een tijd waarin ruimtelijke vraagstukken steeds integraler en ambitieuzer worden benaderd op de tekentafel, is realisatiekracht de sleutel naar het behalen van die (integrale) ambities.
Maar juist die kracht is vaak moeilijk te ontsluiten. Daarom zijn we op onderzoek uitgegaan naar realisatiekracht in het fysieke domein.
Het ontbreken van realisatiekracht
Tijdens ons onderzoek hoorden we verschillende verhalen van grote en kleinere gemeenten, omgevingsdiensten, waterschappen en provincies. De uitdagingen zijn soms heel verschillend, maar tegelijkertijd zagen wij een aantal grote vragen bij iedereen opdoemen.
We geloven niet in een uniforme aanpak, maar om realisatiekracht te versterken, en de zaken die dat beperken bij de wortel aan te pakken, willen we eerst begrijpen wat de kern is: waarom loopt de (regionale en lokale) overheid toch zo vaak aan tegen die beperkingen om tot realisatie te komen?
In dit discussiestuk halen we de rode draad uit de opbrengsten van ons onderzoek en graven we een stukje dieper naar de wortel van de uitdaging. Ons onderzoek is hiermee zeker nog niet klaar.
Waar knelt het?
Afstemming als noodzakelijk kwaad
In de gesprekken die we voerden kwam een aantal drempels consequent naar boven. Bijvoorbeeld de opgelopen bouwkosten en de krapte op de markt voor personeel. Tegenover die krapte staat ook dat we bij overheden met de groei van de opgaven ook uitgedijde organisaties zien, waardoor intern overzicht hebben en sturen op samenhang meer aandacht vraagt. Extra afstemming speelt ook rond de grote opgaven en toegenomen samenwerking op regionaal niveau.
Daarmee groeit het belang van regionale samenwerking. Dat vraagt een samenspel van regionale daadkracht en lokale afwegingen. Deze groei van opgaven, ambtelijke organisaties en regionale afstemmingsmomenten komen de realisatiekracht niet (automatisch) ten goede, en zorgen (te) vaak voor vertraging in plaats van de gewenste versnelling. Bovendien gaan er kansen verloren door de vele verbindingen met binnen en buiten die gelegd moeten worden.
Sectorale programmering en financiering en het sectoraal denken van bestuurders maken integrerende afwegingen moeilijk. Aan de tekentafel is hier nog wel aandacht voor, maar deze transformeert vaker dan eens naar een reactief en afhankelijk uitvoeringsproces. Kansen komen wel voorbij, maar kunnen simpelweg niet gepakt worden. Dat resulteert in uitvoering waarin de tegenslagen bepalend zijn.
Om een kans te pakken heb je strategie, snelheid, de juiste middelen en een beetje moed nodig.
Flexibiliteit is de nieuwe kwaliteitsnorm
Sturen op kwaliteit en tegelijkertijd een betrouwbare overheid zijn die waarmaakt wat ze belooft. Dat is een kernopgave voor overheden op dit moment. Dat waar maken gebeurt in wat we vaak ‘de uitvoering’ noemen. Deze veelgebruikte term ‘de uitvoering’ gaat over daden in plaats van over beloften.
De context waarbinnen de uitvoering moet plaatsvinden is veranderd. Politiek en maatschappij bemoeien zich steeds meer met én verwachten steeds meer van de ambtelijke organisatie. Daarbij willen bewoners en partners een betrouwbare overheid zien. In de uitvoering komen die twee samen. Maar de beloften kunnen niet altijd worden waargemaakt.
“Het vergroten van de realisatiekracht is hard werken, het is geen sprint maar vraagt om meerdere stapjes op een lange weg de goede richting in.”
Brengt een uitvoerbaarheidstoets in het planvormingsproces daar iets in? Of ligt een route waarin we op een andere manier kijken naar de ambities en de manier waarop we werken aan maatschappelijke opgaven meer voor de hand? Waarbij minder wordt gestuurd op kwantiteit (zoals het bouwen van nieuwe woningen), maar de focus op kwaliteit (hoe ziet een duurzame en toekomstbestendige leefomgeving eruit?) zorgt voor meer flexibiliteit en ruimte voor sturing in de uitvoering, en daarmee voor kansen op een win-win in de realisatie.
Eenvoud in uitdijende organisaties
Bij onze respondenten en gesprekspartners ging het vaak ook over sturing in een ambtelijke organisatie en de continue aandacht voor integraal werken. We zien hierin twee valkuilen veel terugkomen.
Enerzijds zien we de fuik van het blijven afstemmen, alles met alles proberen te verbinden en daarmee in cirkels blijven lopen en niet verder komen. Anderzijds zien we hoe lastig het soms is voor beleidsspecialisten om ‘boven’ de eigen sectorale belangen te hangen, te prioriteren en bij te dragen aan het grotere geheel vanuít die specifieke kennis.
Dit is ook een zoektocht naar plekken waar het goede gesprek over de samenhang tussen de opgaven moet plaatsvinden. Een omgevingstafel is een voorbeeld van een instrument dat daarbij kan helpen. Wanneer dit soort plekken zijn ingebakken in werkprocessen, bieden ze een platform waar mensen ook weer de lol van het samenwerken kunnen terugvinden. Dit vraagt wel dat zo’n omgevingstafel voor professionals niet een extra hobbel in een toch al ingewikkeld proces wordt.
Onze overtuiging is dat eenvoud en eenduidigheid in publieke organisaties de komende jaren cruciaal wordt.
Dit vraagt sturing en publiek leiderschap. Zo spraken we meerdere keren over de nadelige gevolgen van sectorale dadendrang. Soms kan te veel aandacht voor een specifiek doel nadelige gevolgen hebben. Denk bijvoorbeeld aan binnenstedelijke woningbouwambities die werklocaties de stad uit duwen. Of te hard gasgeven op transformatie van leegstaande kantoren met een tekort aan kantoren als gevolg. Dat belemmert het werken aan integrerende doelen. Daar is meer sturing gewenst.
Maar wat vooral blijft hangen is dat er niet één ‘quick fix’ is om tot meer realisatiekracht te komen. Onze conclusie: het vergroten van de realisatiekracht is hard werken, het is geen sprint maar vraagt om meerdere stapjes op een lange weg de goede richting in.
Drie routes op zoek naar realisatiekracht
In onze zoektocht kwamen we uit op drie routes die realisatiekracht kunnen vergroten. Per route haalden we ook alvast een eerste tip op om daar morgen mee te starten.
Route 1: Structureel versterken van de samenwerking
Resultaten boeken op de ruimtelijke opgaven kun je nooit alleen, dat vraagt altijd om samenwerking vanuit een gedeelde ambitie. Daarop is winst te behalen binnen de eigen ambtelijke organisatie, bijvoorbeeld door ontschotten en meer aandacht voor integrale oplossingen, maar zeker ook in de samenwerking met netwerkpartners en bewoners. Realisatiekracht vraagt om aandacht voor het verbeteren van de samenwerking, zowel binnen als buiten.
Hoe kun je dat doen?
Bouwen van allianties als kernopdracht: als overheid kun je het niet alleen, je werkt aan grote ruimtelijke opgaven altijd in een netwerk. Iedere dag bouw je allianties, netwerken van mensen en partijen die elkaar snel en makkelijk kunnen vinden. Dit is niet iets wat je er af en toe een beetje bij kan doen, maar vraagt doorlopend aandacht. Veel ambtenaren zitten, ook tegen hun eigen zin in, nog te veel binnen achter hun bureau.
Voorbeelden van plekken waar stevige netwerken bestaan (triple helix in Eindhoven, Zwolse aanpak van overheden, ontwikkelaars, bouwers en corporatie) laten zien dat dergelijke allianties een goede basis vormen voor realisatiekracht. Bestaande allianties helpen om sneller op te schalen op opgaven als circulaire economie, huisvesting van specifieke doelgroepen of versnelling van woningbouw.
Dat maakt dat het proactief aangaan van deze allianties een kernopdracht is van je organisatie. En dat valt niet mee. Een organisatie die vaak zelf vol schotten zit (sociaal domein, economisch domein, fysiek domein) is veelal geen goede gesprekspartners voor derden. Voorkom dat je als overheid een veelkoppig monster wordt doordat je vanuit verschillende afdelingen met verschillende vragen/doelen bij dezelfde mensen aan tafel zit.
Zorg dat je zelf het overzicht op orde hebt en stuurt op samenhang. Dit vraagt van professionals én organisaties in het ruimtelijk domein om de inzet in alliantie-verband centraal te stellen in besluitvorming
Route 2: Consequent verbinden van beleid en uitvoering
Over de grote strategische opgaven zijn we het snel eens. Bijvoorbeeld over de woningbouwopgave, energietransitie en de klimaatambities. Maar de sleutel tot realisatiekracht zit in de vertaling naar wat dit betekent voor plannen en projecten. Bij stapeling van opgaven ligt daar vertraging of onduidelijkheid op de loer. Kennis en ervaring vanuit de uitvoering wordt te weinig ingezet als startpunt voor beleid.
Dit vraagt om het versterken van de samenhang tussen beleid en de uitwerking daarvan in de uitvoering.
Hoe kun je dat doen?
Bouw een structuur voor een continu gesprek met de uitvoering: er is een kloof tussen beleid en uitvoering die je niet vanzelf kan overbruggen. Voorbeelden laten zien dat het wel kan, uitvoerbaar beleid maken. Vaak is dat te veel afhankelijk van mensen die elkaar toevallig goed kunnen vinden.
Onderhoudsbudgetten kunnen bijvoorbeeld veel effectiever gebruikt worden. Die zitten meestal een beetje verborgen in de ambtelijke organisatie (bijvoorbeeld bij stadsbeheer) maar het gaat over serieus geld om ambities waar te maken. Bijvoorbeeld het vergroenen van de leefomgeving in combinatie met slimme vervoer- en parkeeroplossingen, omdat het vervangen van asfalt en geld uit een parkeerfonds samen tot mooie oplossingen kan leiden.
“Of we er in slagen om de realisatiekracht te vergroten, is in grote mate afhankelijk van het vakmanschap van de ruimtelijke professional.”
Daaruit leren we dat het helpt om daar een ondersteunende structuur voor te bouwen. Dat begint bij monitoring en een plek voor continu contact tussen beleid en uitvoering. Maak hier structureel plek voor, de beleidscyclus kan hierbij een goede kapstok om de ontmoeting tussen beleid en uitvoering in organisaties te organiseren.
De ambtelijke top en bestuur kunnen hier meer op sturen. Dat begint heel simpel bij consequent voorstellen terugsturen waar de uitvoeringsparagraaf niet voldoende is gevuld. En tot slot, meer aandacht geven aan dat de uitvoeringspraktijk loont. Vier juist de successen in de uitvoering.
Route 3: Geef vakmensen de ruimte om te bouwen aan ambities
Of we er in slagen om de realisatiekracht te vergroten, is in grote mate afhankelijk van het vakmanschap van de ruimtelijke professional. Zeker in tijden van krapte op de arbeidsmarkt en beperkte ambtelijke capaciteit. De schaarste gaan we op korte termijn niet oplossen, dus is het investeren in ruimtelijk vakmanschap van bestaand personeel de kortste route naar het boeken van resultaten buiten.
Hoe kun je dat doen?
Haast je langzaam: te veel ambitie kan verlammend werken. We willen heel veel, en we willen het ook snel. Klimaatneutraal zijn in 2025, een thuis voor iedereen in 2030, volledig circulair in 2035. Al deze ambities stapelen we op en moeten in projecten tot resultaten leiden. Daarin schakelen we snel door: wanneer er door de politiek een ambitie is geformuleerd, wordt er in gemeentehuizen meteen heel erg hard gerend om dat zo snel mogelijk waar te gaan maken.
Maar dan blijkt hoe weerbarstig de uitvoering is. In projectmatig werken zijn fasen bedacht om dit te doen. Maar eigenlijk missen we daar een fase in: de fase waarin de doelen al bepaald zijn en wordt uitgezocht hoe die het meest effectief te bereiken zijn. Bouw een doorschakelfase in. Om het juiste wiel (uit) te vinden. Doe dat niet alleen, maar wissel in kennisnetwerken goed werkende oplossingen uit.
Acht lessen
Voortbordurend op de drie routes hebben we acht lessen opgesteld voor beslissers in het publieke domein.
1: Bouw hulpstructuren voor integrale samenwerking
De samenwerking over afdelingen heen en tussen beleid en uitvoering gaat niet vanzelf. Terwijl juist die samenwerking nodig is om realisatiekracht te vergroten.
Hulpstructuren kunnen hierbij helpen. Bijvoorbeeld het creëren van functies die specifiek bedoeld zijn om verbindingen te leggen, zoals de sociale architecten van de gemeente Utrecht. Ook een omgevingstafel is een voorbeeld waar verschillende disciplines vroegtijdig aan tafel zitten om ontwikkelingen mede mogelijk te maken (of bij te sturen).
En overweeg om in je beleids- en planontwikkelingsprocessen steviger een ‘uitvoerbaarheidstoets’ op te nemen, zodat het ‘gewoon’ wordt om in een vroegtijdig stadium stil te staan bij de haalbaarheid in de uitvoering.
2: Werk langs een bestaande route als dat kan
Het is niet altijd mogelijk of wenselijk, maar waar het wél kan is het veel effectiever om gebruik te maken van een bestaande route die is ingezet dan iets nieuws op te zetten. Bijvoorbeeld door slim gebruik te maken van instrumenten, overlegstructuren en werkprocessen die er al zijn.
Denk aan de prestatieafspraken tussen gemeente en corporaties, waar je nieuwe opgaven in kan integreren. Of regionale overlegtafels om afspraken te maken voor grote opgaven die gemeentegrenzen overstijgen. Ook voor een bestuurder is dit interessant: in een relatief korte bestuursperiode van vier jaar kan hij of zij op deze manier mogelijk sneller resultaten boeken.
3: Bekijk je ruimtelijke opgaves (ook) door een sociaaleconomische bril
Collega’s uit de domeinen sociaal en fysiek hebben elkaar steeds vaker nodig om hun doelen te bereiken. Bijvoorbeeld wanneer we een gezonde leefomgeving willen creëren waar ouderen en kwetsbaren langer thuis kunnen blijven wonen. Op straat is het niks nieuws: de buurman wil graag in een betaalbare, veilige en gezonde omgeving prettig oud worden. Voor hem bestaan er geen domeinen en sectoren.
Binnen de muren van publieke organisaties zoeken professionals uit het sociaal(economische) en het fysieke domein elkaar steeds vaker op. Zo werken ze in Amsterdam actief samen aan vitale buurten als fundament voor een prettige stad. In de gemeente Utrecht werkt een team van sociaal architecten aan de verbinding tussen sociaal en fysiek.
“We hebben haast, want het is crisis! Dat is een misverstand. Of op zijn minst onvolledig. We hebben crisis omdat we altijd haast hebben.”
Mooie stappen, maar de uitdaging blijft groot. De aard van de domeinen verschilt fundamenteel; ze werken op een andere ‘hartslag’ en spreken een andere taal. Ook blijken afdelingen met bijbehorende financiële structuren vaak dominant in de sturing. (H)erkenning van deze factoren die de samenwerking lastig maken vraagt om professionals en hulpstructuren die de verbinding leggen tussen inhoud en proces. Met als doel om de krachten van beide domeinen te benutten en op die manier buiten de realisatiekracht te vergroten.
4: Oproep aan management en directie: zet je uitvoerders in de schijnwerpers en stuur op actieve betrokkenheid
Stel je voor: je hebt een geweldig integraal plan gemaakt. De politiek is enthousiast, de mensen in de stad, het dorp, of het gebied waar je aan werkt zien het zitten. Maar dan… in de uitvoering blijkt het toch niet te lukken. De plannen bleken te ambitieus. En de integraliteit waar iedereen zo blij mee was, legt het af tegen de realiteit van de uitvoering. Herkenbaar?
De uitvoering is de plek waar de impact landt; waar de realisatiekracht tot uiting komt. De kennis en kunde van uitvoerders is dan ook essentieel bij het maken van uitvoerbare plannen. Onze realisatiekracht krijgt een enorme boost als we vanaf de start van ontwikkelingen structureel gebruik maken van de kennis van uitvoerders. Dus, zet de uitvoering in de schijnwerpers!
Hoe je dat doet? Door simpelweg de juiste collega’s tijdig een plek te geven in het voorbereidingsproces. Ga naar buiten: loop een dag mee met hen die in de concrete praktijk werken. Trek hen aan tafel als je werkt aan een nieuw beleidsplan. Makkelijker gezegd dan gedaan, hoor ik je denken. En dat klopt. Hier zien wij ook echt een rol voor management en directie. Van hen mogen en moeten we verwachten dat ze sturen op actieve betrokkenheid. En zelf het goede voorbeeld geven.
5: Maak haast tijdens een crisis, maar werk áltijd aan de lange termijn
Onderzoeker en auteur Marije van den Berg verwoordde het onlangs treffend. “We hebben haast, want het is crisis! Dat is een misverstand. Of op zijn minst onvolledig. We hebben crisis omdat we altijd haast hebben.”
Een crisis creëert urgentie voor het vergroten van je realisatiekracht, omdat je besluiten kan nemen dwars door alle bestaande structuren en beleidskaders heen. Grote stappen snel thuis: de korte termijn boven de lange termijn. Terwijl de échte crises vragen om een lange adem: herstellen van de natuur, aanpassen aan het veranderende klimaat, transformeren van bestaande bebouwde en landelijke gebieden.
Stop met het maken van een crisis als het nieuwe normaal en werk gedegen aan de lange termijn, waarbij het verbinden van beleid en uitvoering extra aandacht vraagt.
6: Strategische sturing gaat niet vanzelf, dat vraagt om een duidelijke opdracht
Om consequent te blijven werken aan beleid en uitvoering voor de lange termijn, is strategische sturing nodig: “Ja we hebben een omgevingsvisie, maar wie bewaakt het gedachtegoed en stuurt op het realiseren van opgaven en ambities die we hierin vastleggen?” Dat is geen kleinigheid die mensen er automatisch even bij doen.
Dat vraagt om een duidelijke opdracht en stevige organisatie. Geef een integraal samengesteld team de opdracht om mee sturing te geven aan je integrale ontwikkelstrategie. Zij houden zicht op verschillende opdrachten die lopen, hoe deze op elkaar ingrijpen en wat dat betekent voor keuzes die gemaakt moeten worden. Daarmee zijn zij de ‘hoeders’ van de lange termijn met een belangrijke agenderende en adviserende rol naar het directieteam en college.
7: Kwaliteit boven kwantiteit zorgt voor meer flexibiliteit en ruimte voor realisatiekracht
Wanneer je aan realisatiekracht denkt, dan denk je al snel aan kwantitatieve doelen: hoeveel woningen moet ik bouwen, hoeveel CO2-uitstoot moet ik verminderen. Door te sturen op kwantitatieve doelen, verlies je flexibiliteit. Bouwen aan ambities vraagt (ook) om kwalitatieve doelen: zo creëer je meer ruimte om kansen te benutten en slimme combinaties te benutten in de uitvoering.
Zorg daarom dat je als overheid je verhaal op orde hebt, bijvoorbeeld in je omgevingsvisie. Een echt goede langetermijnvisie (‘een helder verhaal’) geeft richting aan de uitvoering. Een heldere richting voorkomt ook dat het nodig is om vellen vol ‘tactisch’ beleid te produceren.
Voor de uitvoerders in het fysieke domein, zoals bijvoorbeeld de mensen bij stadsbeheer of VTH, moet een aantal vragen helder zijn: Wat wil je en waarom? Welke doelen staan centraal? En op basis van welke uitgangspunten maak je keuzes? Dan kunnen zij op basis van hun eigen expertise dit verder invullen en echt aan de slag.
8: Stimuleer professionele nieuwsgierigheid in je eigen organisatie
Hulpstructuren zijn niet genoeg voor een goede samenwerking. Het gaat om elkaar leren begrijpen, elkaar iets gunnen en ervan overtuigd zijn dat je samen werkt aan een gedeelde ambitie. Professionele nieuwsgierigheid helpt om de juiste kennis, de benodigde vaardigheden en het gewenste gedrag te creëren dat hiervoor nodig is. Verdiep je in het vak van anderen, ontdek welke belangen er spelen en verken welke instrumenten er allemaal zijn om doelen te bereiken.
Een artikel van Jeroen Niemans, Ward Deckers, Tim van Wanroij, Liz van Blitterswijk en Jeroen Steegmans. Alle vijf zijn werkzaam bij Hiemstra & De Vries.
