De verbouwing van Nederland vraagt om een renaissance van de provincie

Hoe kunnen de provincies een krachtige rol spelen in het aangaan van de grote maatschappelijke ruimtelijke opgaven waar Nederland voor staat? Met deze vraag schoof Hiemstra & De Vries aan tafel met een groep leiders uit provincieland. Uit de gesprekken kwamen drie dimensies naar boven waarop provincies moeten acteren, evenals vier lessen die ze daarbij in acht moeten nemen. Jaring Hiemstra en Jeroen Niemans nemen ons mee.

Met de Provinciale Statenverkiezing achter de rug lijkt Nederland steeds verder te polariseren. Over één ding bestaat echter nauwelijks verschil van mening: ons land worstelt met een stapeling van grote ruimtelijke opgaven.

Er moeten honderdduizenden woningen worden bijgebouwd en locaties worden gevonden voor windmolens en zonnepanelen. Ondertussen staan de draagkracht van de bodem, het water en de biodiversiteit onder grote druk door klimaatverandering, land- en woningbouw en bedrijvigheid.

“Al deze opgaven komen samen op het beperkte grondgebied van Nederland”, stelt Jaring Hiemstra, partner bij Hiemstra & De Vries. “Dat levert een ingewikkelde puzzel op en er is consensus dat we de ruimtelijke uitdagingen alleen in samenhang kunnen aanpakken.”

Hét ultieme voorbeeld hiervan is de stikstofcrisis. “Die zorgt voor een samenspel van maatregelen”, legt Hiemstra uit. “Van de maximumsnelheid op snelwegen verlagen tot de uitstoot van bedrijven beperken en van sanering in de landbouw tot het stilleggen van bouwprojecten die juist keihard nodig zijn om de woningnood te bestrijden – alles is met elkaar verbonden.”

En waar de talloze protesten – klimaatmarsen, opstomende trekkers, woonprotesten – er geen twijfel over laten bestaan dat de bevolking de vele problemen serieus neemt, “gebeurt er nog altijd te weinig om de grote verbouwing van ons land tijdig en met goed resultaat af te krijgen”, zo stelt Jeroen Niemans, adviseur bij Hiemstra & De Vries.

Nu de belofte waarmaken

Er moet dus veel meer gebeuren, en hierbij wordt een bijzonder appèl gedaan op provincies. “De prominente rol die provincies is toegedicht in het regeerakkoord dat begin 2022 werd gepresenteerd is evident”, aldus Niemans. “Zij moeten een stevige rol oppakken in de ruimte.”

Binnen provincies leeft ook volop de ambitie om goed invulling geven aan deze uitdagende taak. Maar hoe doen ze dat? Onder het motto ‘nu de belofte waarmaken’ ging Hiemstra & De Vries het afgelopen jaar over deze vraag in gesprek met leiders uit verschillende provincieorganisaties. Dat gebeurde in drie rondetafelgesprekken, waarin samen met de leiders werd gekeken wat de forse ambities vragen van hun organisatie.

Gedurende het eerste rondetafelgesprek – op 1 mei vorig jaar – werd gekeken naar de veranderingen die de provincies moeten realiseren om hun nieuwe rol goed in te vullen. “Het gesprek liet onder meer zien dat er geen eenduidig antwoord bestaat op de vraag hoe die rol er concreet uitziet en wat deze vraagt”, geeft Hiemstra aan. “Er is niet zo iets als een one-size-fits-all-benadering.”

Wel werden uit het gesprek drie dimensies gedestilleerd waarop provincies te acteren hebben: sturing, cultuur en bestuursstijl.

Drie dimensies

Om te beginnen de sturingsdimensie. Waar provincies het momentum hebben voor een meer sturende rol in het ruimtelijke domein, dient zich direct een dilemma aan. “Want échte effectiviteit in de veelheid en complexiteit van de opgaven vereist prioriteren en keuzes maken”, stelt Niemans. “Ter illustratie: een van onze gesprekspartners leerde ons dat ze 1,8 keer het grondgebied van hun provincie nodig hebben om al hun ambities te realiseren.”

Niet prioriteren kan leiden tot “een geklonterde bulk aan opgaven”, geeft hij aan. “Met oeverloos overleg, naar binnen gekeerde collega’s en een gebrek aan toegevoegde waarde als belangrijkste afbreukrisico. Dit vraagt van de provinciale organisatie: scherpte op eigen doelstellingen. Prioriteren op basis van een heldere agenda.”

“Het is noodzakelijker dan ooit om groei te herdefiniëren vanuit een nieuwe bril: ontgroeien en keuzes maken.”

Ten tweede vraagt de realisatie van de ruimtelijke opgaven om een cultuurverandering. “Provinciemedewerkers komen meer en meer in de positie om, met scherp oog voor de inhoud van het vraagstuk én de verschillende belangen in de samenleving ‘deals te sluiten’ om resultaten te boeken”, licht Hiemstra toe. “Denk bijvoorbeeld aan het uitkopen én perspectief bieden aan agrariërs of het realiseren van doorbraken rondom ov-knooppunten.”

“Dit vraagt meer dan ooit een doe-mentaliteit en een houding om vuile handen te maken”, geeft hij aan. “Met een heldere eigen agenda, gedegen kennis van de regionale situatie en gevoel voor de context van maatschappelijke partners in de samenleving ‘te sturen met gezag’ én aanspreekbaar zijn op het resultaat: instappen en presteren.”

Tot slot moet de culturele switch worden “gespiegeld in de bestuurlijke kop van de provincies”, legt Niemans uit. “Hoe breng je het bestuur goed in positie voor haar nieuwe, aangescherpte rol? De grote opgaven vragen om een langetermijninzet van de provincies – langer dan de zittingsperiode van de bestuurders.”

Ook doet de veelal ‘portefeuillegerichte’ verdeling van de verantwoordelijkheid van gedeputeerden volgens Niemans onrecht aan de complexiteit van de regionale ruimtelijke vraagstukken. “Vaak worden bestuurlijke doelen gesteld op sectoraal niveau. Oplossingen vragen om regionale maatwerkoplossingen, maar politici beconcurreren elkaar nog te veel over algemene doelstellingen.”

In een “toegenomen gepolitiseerd landschap” zullen provincies bovendien lastige keuzes moeten maken, zo legt hij uit. “Hun rol om mensen en middelen uit verschillende overheidslagen met elkaar te verbinden blijft onveranderd. Maar de complexe ruimtelijke opgaven vragen om gefocuste en gedurfde keuzes. En om (regionale of sectorale) weerstand te beantwoorden met standvastigheid.”

Vier lessen

Zo tekenen zich op basis van het eerste rondetafelgesprek in hoofdlijnen de drie dimensies uit waarbinnen provincies moeten acteren. Maar uiteraard is dit makkelijker gezegd dan gedaan. Daarom ging Hiemstra & De Vries op 1 september opnieuw rond de tafel met leiders uit de provincie. Samen kwamen ze tot vier lessen voor de provinciale organisaties en het management dat daar sturing aan zal moeten gaan geven.

De eerste les is dat de oude manier van werken van de overheid deel van het probleem is. Hiemstra: “Waar het historisch provinciaal DNA is gericht op ‘meer van alles’ en ‘mogelijk maken’, is het noodzakelijker dan ooit om groei te herdefiniëren vanuit een nieuwe bril: ontgroeien en keuzes maken. Dit vraagt van het (top)management van provincies dat ze aandacht hebben voor wat deze verandering voor ‘hun’ mensen betekent.”

Daarnaast worden provincies geadviseerd om te erkennen dat imperfect en soms tegenstrijdig beleid een realiteit is. “Laat je daar niet door afremmen, ga aan de slag als provincie”, aldus Niemans. “In veel provinciehuizen gaat beleid maken nog altijd vooraf aan uitvoeren. Maar de uitdagingen van vandaag vragen om snelheid van handelen en een grotere focus op de uitvoering. En dat uitvoering en beleid parallel lopen.”

“Provincies kunnen zich vanuit hun positie als middenbestuur meer als profileren zelfverzekerde onderhandelaar en samenwerkingspartner.”

Ook dient – les drie – het “patroon van de sectorale uitvoeringsactiviteiten” te worden doorbroken. “Verbind de gescheiden logica van het regionaal samenwerken en gebiedsgericht werken”, stelt Niemans. “Waar regionaal samenwerken vaak beleidsmatig en bestuurlijk is, staat het gebiedsgericht werken in het teken van programmeren en uitvoeren. Door deze te verbinden, dwars door sectorale kokers heen, wordt de uitvoering beter.”

Ten vierde moeten de provincies beseffen dat nieuwe samenwerkingsarrangementen tussen overheden noodzakelijk zijn. “Zeker als middenbestuur zal altijd moeten worden samengewerkt met medeoverheden”, stelt Hiemstra. “Door financieel, cultureel en operationeel over de grenzen van de eigen organisatie te kijken, kan er veel meer uitvoeringskracht worden gerealiseerd.”

Tot slot: realisatiekracht

Met deze drie dimensies en vier lessen in hat achterhoofd, kwamen op 12 januari dit jaar acht provincies samen voor het laatste rondetafelgesprek. Het doel: samen zoeken naar de sleutels voor meer realisatiekracht: hoe kom je sneller en beter van ambitie naar realisatie?

“De aanwezige leiders deelden verhalen uit hun provincies”, vertelt Hiemstra. “Zo kwamen we samen tot een aantal inzichten over realisatiekracht. De grootste opgave om meer realisatiekracht te realiseren – zo bleek – ziet iedere provincie net iets anders.”

“Zo zijn de externe opgaven in sommige provincies aanleiding voor een forse structuurverandering terwijl andere provincies juist kiezen de bestaande organisatiestructuur zoveel mogelijk in stand te houden en de oplossing zoeken in het positioneren van zwaardere professionals in de realisatie”, licht hij toe.

De uiteenlopende uitdagingen in het komen tot meer realisatiekracht hangen deels samen met de verschillende omstandigheden in de twaalf provincies. Zo spelen er per provincie andere ruimtelijke opgaven en zijn er andere regionale samenwerkingsverbanden.

“Waar in de energietransitie je partners bijvoorbeeld grote energiebedrijven zijn, heb je in het landelijk gebied hele andere partners, en heb je daar ook gesprekken met individuele boeren”, legt Niemans uit. “Ieder opgave vraagt een andere rolopvatting van de provincie. Dat bewustzijn is belangrijk, dat bepaalt immers welke instrumenten of netwerken je inzet.”

Eén devies geldt overal: provincies kunnen zich vanuit hun positie als middenbestuur tussen het Rijk en de gemeente meer als “zelfverzekerde onderhandelaar en samenwerkingspartner profileren”, aldus Niemans. “En dus ook terug te durven duwen wanneer ambities niet haalbaar zijn, of wanneer kennis bij het Rijk tekortschiet.”

En, zo luidt de conclusie van de avond, leren van elkaar helpt om de realisatiekracht te vergroten. “We sluiten dan ook af met de volgende oproep”, geeft Hiemstra aan: “Blijf met elkaar in gesprek, deel goede ervaringen, maar kijk ook beter naar wat er in het verleden effectief is geweest en leer wat er in andere bestuurslagen wel en niet werkt.”