Vier organisatievormen voor gemeenten na decentralisaties
Gemeenten zijn het afgelopen anderhalf jaar de transitie binnen het sociaal domein goed doorgekomen zegt minister Plasterk. Vooruitkijkend zal de focus van beleidsbepalers echter moeten verschuiven van het behouden van de continuïteit van dienstverlening, naar het leveren van maatwerk en het optimaal organiseren van diensten. In dit kader kunnen gemeenten grofweg kiezen uit vier verschillende oplossingsrichtingen: zelfstandig werken, samenwerken, uitbesteden of een combinatie van de drie. Aan gemeenten de lastige taak om te bepalen: welke organisatievorm is de beste? In een recent whitepaper evalueert Centric hoe gemeenten de decentralisaties zijn doorgekomen en zet het de voor- en nadelen van de vier opties op een rij.
In januari 2015 werden door de overheid drie grote decentralisaties doorgevoerd. Allereerst de overheveling van de begeleiding, ondersteuning en verzorging uit de AWBZ naar de ‘Wet maatschappelijke ondersteuning’ (Wmo). Hierdoor zijn gemeenten verantwoordelijk geworden voor een aantal extra zorg- en ondersteuningstaken. Verder de uitvoering van de ‘Participatiewet’ voor WWB, voormalig Wajong en Wsw, die inmiddels bij gemeenten ligt en die daarbij samenwerken met werkgevers, werknemers en regionale organisaties. Het doel van deze nieuwe wet is om meer mensen, ook diegenen met een arbeidsbeperking, aan de slag te krijgen. En als derde de transitie binnen de Jeugdzorg, waarbij gemeenten nu verantwoordelijk zijn voor de provinciale jeugdzorg, de jeugdbescherming en –reclassering, de Jeugd GGZ en de zorg voor licht verstandelijk gehandicapte jeugd.
De gedachte achter de ingevoerde decentralisaties was dat gemeenten – meer dan een provincie of landelijke overheid – dichter bij de burger staan en daarom beter in staat zijn de burger zorg op maat te leveren: integrale zorg, vanuit verschillende disciplines. De regierol die nodig is voor die integrale zorg, zo stelde het kabinet, is bij een gemeente in betere handen. Daarnaast was de stelselwijziging ook een bezuinigingsoperatie: de kosten van de verzorgingsstaat moesten omlaag.
De impact van de decentralisaties was groot en maakte dat gemeenten voor nieuwe uitdagingen kwamen te staan. Veel gemeenten streefden de afgelopen periode naar het zo efficiënt mogelijk inrichten van hun processen. Met trends als digitalisering op de achtergrond, veranderende eisen van burgers en krimpende budgetten kampte vrijwel iedere gemeente met een complexe bestuurlijke, organisatorische en financiële (verander)opgave.
Eerste evaluatie
Zo’n anderhalf jaar na de transitie kan gesteld worden dat de decentralisaties over de hele linie relatief goed zijn verlopen, stelt minister Ronald Plasterk. Er hebben zich geen ‘decentralisatie-incidenten’ voorgedaan en er zijn geen mensen tussen wal en schip geraakt. Natuurlijk zijn er bepaalde gebieden waar gemeenten nog een en ander kunnen verbeteren – zoals bij iedere verandering moeten veel gemeenten hun weg nog zien te vinden binnen de grootschalige transformatie – maar in een eerste algemene rapportage over het sociaal domein, die Plasterk in mei met de Tweede Kamer deelde, liet hij weten dat hij gezien de enorme veranderopgave tevreden is over het verloop van de transitie.
Een van de conclusies die de minister trekt is dat gemeenten tot op heden vooral bezig zijn geweest met het continueren van de zorg en ondersteuning. Kijkend naar de toekomst zullen gemeenten volgens Plasterk echter meer aan de slag moeten gaan met het leveren van maatwerk. Zo zouden bijvoorbeeld wijkteams zich verder moeten ontwikkelen, moet de communicatie tussen partijen in de zorgketen worden opgeschroefd en kan het beleid rondom zorginkoop verbeterd worden. Daarnaast kan de integraliteit van de verschillende voorzieningen beter bewaakt worden. Wmo, Participatiewet en Jeugdzorgwet worden nog onvoldoende in onderlinge samenhang, vanuit de integrale gedachte, bekeken, schrijft de minister in zijn rapportage.
“Voor een succesvolle transitie naar een ‘één gezin, één plan’-gedachte, zullen gemeenten een nieuwe manier van werken moeten omarmen. Om betere dienstverlening aan de klant, burger of patiënt te kunnen bieden, is het cruciaal dat gemeenten hun eigen bedrijfsprocessen strak inrichten”, stelt Han Trollmann, publieke sector adviseur bij ICT dienstverlener Centric. En daarbij komen grote organisatorische vragen kijken: Wat gaan gemeenten zelf blijven doen? En welke taken gaan ze uitvoeren met anderen, of zelfs helemaal uitbesteden? Uit de praktijk blijkt dat beleidsbepalers nog altijd worstelen met dit vraagstuk. “Gemeenten zijn nog bezig met het zoeken en ontdekken van de meest effectieve werkwijzen in het sociaal domein, niet alleen binnen de eigen gemeentegrens, maar ook in samenhang met andere partijen”, aldus Plasterk.
Vanuit de Rijksoverheid zijn er op organisatorisch vlak weinig beperkingen opgelegd aan gemeenten (“Gemeenten zijn vrij om een organisatievorm te kiezen die bij hen past, zolang gemeentebesturen zich voldoende geëquipeerd voelen om weloverwogen en onderbouwde keuzes te maken”), en hierdoor zijn het afgelopen anderhalf jaar in gemeenteland verschillende oplossingsrichtingen naar voren gekomen. In een recent uitgebracht whitepaper van Centric, worden, in het kort, vier mogelijke ontwerpvormen onder de loep genomen, die elk hun eigen voor- en nadelen hebben en die hieronder door Trollmann worden toegelicht.
1. Zelfstandig
Als gemeenten kiezen voor zelfstandigheid dan blijven de taken in handen van de gemeente zelf, zoals het klantcontact, de beoordeling van de klantvraag, de administratieve verwerking en het functionele en technische beheer van de software. Voordeel van deze oplossingsrichting is volgens Trollmann dat gemeenten hierdoor onafhankelijk zijn van derden en zelf de regie houden op de uitvoering van hun eigen beleid. Nadelen van deze optie zitten onder meer in de hoge kosten en lagere efficiëntie. Gemeenten lopen onder andere het risico dat er geen (adequate) vervanging geregeld kan worden in geval van ziekte/verlof/uitdiensttreding. Voor met name kleine en middelgrote gemeenten geldt dat zij de dienstverlening aan de burger niet kunnen optimaliseren omdat zij niet over de middelen en de kennis beschikken om alle mogelijkheden die de software biedt ten volle te benutten.
2. Samenwerken op lokaal of regionaal niveau
Binnen het sociaal domein zijn er veel samenwerkingsverbanden tussen gemeenten en andere lokale of regionale overheidsinstanties. Te denken valt bijvoorbeeld aan ambtelijke fusieorganisaties. Mogelijke voordelen zijn onder meer de schaalvergroting waarvan gemeenten kunnen profiteren, omdat dit efficiënter werken mogelijk maakt en het eenvoudiger maakt om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren.
Aan deze optie kunnen behoorlijk wat nadelen kleven, vertelt Trollmann. Medewerkers kunnen de samenwerking bijvoorbeeld ervaren als iets wat ‘van bovenaf’ is opgelegd. Ook worden er vaak niet altijd goede afspraken gemaakt en wordt de samenwerking enkel gebaseerd op basis van vertrouwen. Verder zijn er geen garanties dat er daadwerkelijk synergiën ontstaan uit een samenwerking en kan het onderling verschillende beleid van de partners (en de aparte processen die daarvoor nodig zijn) mogelijk juist leiden tot meer inefficiëntie. Tot slot bestaat het risico dat een van de partners de samenwerking stopt (bijvoorbeeld om dat een van de partners teveel concessies moet doen), waardoor de andere partners onvrijwillig op zoek moeten naar een alternatief.
3. Commercieel uitbesteden
Binnen andere gemeentelijke segmenten is het al jaren gebruikelijk om taken uit te besteden, maar binnen het sociaal domein is dit een relatief nieuw gegeven. Bij uitbesteding van taken is een van de voordelen dat dit leidt tot het maken van duidelijke afspraken. Trollmann: “Het onderliggende contract met Service Level Agreement maakt dat beide partijen precies weten waar ze aan toe zijn en elkaar kunnen aanspreken op zaken die minder goed gaan.” Ook over de vertrouwelijkheid van gegevens hoeven gemeente zich geen zorgen te maken, aangezien waterdichte afspraken daarover via een bewerkersovereenkomst kunnen worden vastgelegd. Verder is commercieel uitbesteden een stuk voordeliger, legt Trollmann uit. “Gemiddeld is uitbesteden zo’n 30% tot 50% voordeliger dan ‘zelf doen’ en 20% tot 30% voordeliger dan bij het kiezen voor samenwerkingsverbanden. Bovendien is er dan voor de gemeente grotendeels geen noodzaak om grip op het proces te houden.
Net als bij samenwerkingsverbanden geldt ook hier als belangrijk nadeel: wanneer de samenwerking wordt stopgezet, dan is het lastig om - in ieder geval op korte termijn - een alternatief te regelen. “De mensen binnen de gemeente die dit werk deden, zijn er immers niet meer”, aldus Trollmann.
4. Combinatie
Een samenwerkingsverband dat is opgericht om op een efficiënte manier te werken, kan op zijn beurt een deel van de administratieve taken ook weer commercieel uitbesteden. Trollmann: “Door kritisch naar alle processen te kijken en ze daar te beleggen waar het meeste voordeel en de meeste synergie te behalen valt, komt de uiteindelijke dienstverlening aan klanten het meeste tot zijn recht.”
Zo is het volgens hem bijvoorbeeld goed mogelijk om de claimbeoordeling, het klantcontact en de arbeidstoeleiding vanuit een samenwerkingsverband te doen en de verantwoording voor de (uitkerings) administratie bij een commerciële partij te beleggen. “Door de directe dienstverlening in een samenwerkingsverband te organiseren - met de juiste mensen op de juiste plek - en de administratieve taken (nog) voordeliger en efficiënter buiten de deur, is een optimale dienstverlening en focus op de kerntaken binnen handbereik”, licht hij toe.
Op basis van de vier oplossingsrichtingen zullen gemeenten een keuze moeten maken tussen zelfstandig opereren, samenwerken, commercieel uitbesteden of een hybride vorm van de opties. Om een goede afweging te kunnen maken geeft Trollmann gemeenten enkele overwegingen mee: “Belangrijk is dat een gemeente weet wat voor gemeente ze wil zijn en daar ook beleid op voert. Wil ze een regiegemeente zijn (uitbesteden waar het kan, zelf doen waar het moet)? Of wil ze juist zo zelfstandig mogelijk blijven met alle kennis en kunde binnen de eigen organisatie?”
Trollmann noemt nog enkele belangrijke factoren om in ogenschouw te nemen. Om te beginnen ‘de kwaliteit van het eigen personeel’ (“Heeft de gemeente zelf voldoende kennis in huis om uitvoering te kunnen geven aan bepaalde taken?”). Verder ‘de continuïteit (“Kan de gemeente die onder alle omstandigheden – ziekte, verlof, uitdiensttreding – garanderen? En zijn alle risico’s afgedekt?”).
Het antwoord op al dit soort vragen is volgens Trollmann sterk afhankelijk van de context waarin een gemeente opereert, de kwaliteit van de eigen bedrijfsvoering en de vraag vanuit burgers en inwoners. “We zien in de dagelijkse praktijk dat de situatie van elke gemeente anders is”, geeft hij aan. “Het is essentieel voor gemeenten om alle factoren die een rol spelen in kaart te brengen en de verschillende opties onder de loep te nemen, en vervolgens met een ‘open blik’ alle scenario’s de revue te laten passeren”, luidt het advies van Trollmann.
De Centric adviseur besluit: “De gemeente voert die taken uit die direct in het belang zijn van haar inwoners en doet dat zo efficiënt mogelijk. Dit kan door ondersteunende werkzaamheden fasegewijs uit te besteden, overigens zonder daarbij de regie te verliezen. Het resultaat? De kwaliteit en continuïteit van de ondersteunende werkzaamheden nemen toe, de kosten nemen af. Centric kan haar diensten integraal aanbieden, van functioneel applicatiebeheer tot en met het uit handen nemen van de volledige administratie. Deze diensten zijn modulair en facultatief - de gemeente kan naar eigen inzicht een pakket van diensten samenstellen.”
