ConQuaestor: 4 innovaties in gemeentelijke begroting
Gemeentebegrotingen zijn vaak onleesbare documenten. En deze onleesbaarheid is de afgelopen jaren verder toegenomen. Gemeentelijke herverdelingen, maar ook de intergemeentelijke regionale samenwerking maken het steeds moeilijker voor burgers, ondernemers en gemeenteraadsleden om inzicht te krijgen waar de overheid zijn geld aan uitgeeft. Deze ontwikkelingen staan haaks op de groeiende behoefte van burgers naar meer openheid, zeggenschap en transparantie.
Hoewel het aantal innovaties binnen de gemeentelijke begroting relatief beperkt zijn, zijn er wel degelijk binnen Nederlandse gemeenten verschillende initiatieven opgestart om op vernieuwende wijze openheid te geven aan de inrichting van de financiële functie van gemeenten. In dit artikel worden de vier meest voorkomende vormen besproken. Dat zijn:
1. De begroting als app
De begrotingsapp is een van de nieuwste en meest zichtbare innovaties. Het is een grafische weergave van de begroting en vanaf je tablet in de huiskamer kan je op een toegankelijker manier de begroting doorlezen. De gemeenten Eindhoven Goeree-Overflakkee waren de eersten die de begroting via de Appstore van Apple beschikbaar hadden gesteld. De gemeente Stede Broec heeft ook een app voor Google ontwikkeld. De begroting is via de begrotingsapp voor raadsleden een stuk eenvoudiger door te bladeren.
Ook is de drempel voor bewoners een stuk verlaagd. In een recente artikel in Binnenlands Bestuur is journalist Jos Moerkamp wel kritisch over de begrotingsapp. In zijn woorden zullen de begrotingsapps van Apple en Google geen hits worden. Daarvoor gaan de begrotingsapps “nog te veel uit van de ambtelijke logica. Soms zijn heldere teksten toegevoegd, maar niet zelden blijft voor de doorsnee burger nog steeds onduidelijk wat de gemeente waaraan besteedt, laat staan dat hij weet waar alle afkortingen voor staan.” Vaak vergeten de gemeenten ook een totaal overzicht te geven zodat je als burger die voor het eerst een begroting openslaat totaal geen idee hebt waar het over gaat. De gemeente Rotterdam ontwikkelt nu een begrotingsapp waar door verschillen in formaat een beeld wordt gegeven wat de omvang is van een deelbegroting. Via het doorklikken krijg je vrij snel een beeld waar het geld aan wordt uitgegeven.
2. Open data en benchmarking
Steeds meer gemeenten doen mee aan het openstellen van financiële data waardoor gemeentelijke kosten inzichtelijk worden. De stichting Open State Foundation heeft met zijn project openspending.nl in grote lijnen inzichtelijk gemaakt waar 118 gemeenten hun geld aan uitgeven.
Via de website kan data worden ingezien door burgers en onderzoekers om te kunnen vergelijken waar gemeenten hun geld aan uitgeven. Open State werkt op basis van vier grote open data programma’s. Deze programma’s gaan over verschillende domeinen zoals politieke en financiële transparantie, open onderwijs, open zorg en open cultuur. Via de website Open Spending wordt het meest complete overzicht van de uitgaven van Nederlandse gemeenten zichtbaar gemaakt. Eén van de belangrijkste doelstellingen is door het digitaal inzichtelijk maken van deze financiële data er kansen zijn om de uitgaven van overheden te toetsen en te controleren. Het biedt daarnaast tegelijkertijd inzicht op welke manier mogelijke kostenbesparingen en alternatieven kunnen worden aangedragen.
Een nadeel van de website is dat er tussen de gemeenten grote verschillen staan hoe kosten worden geboekt. Als je twee qua omvang gelijke gemeenten vergelijkt kom je tot grote verschillen die waarschijnlijk te verklaren zijn vanuit de definiëring. Bijvoorbeeld de sportuitgaven van de gemeente Lelystad zijn volgens Openspending.nl €240.000 per jaar terwijl een de gemeente Leidschendam-Voorburg €3.500.000 per jaar uitgeeft. Dit valt waarschijnlijk volledig te verklaren vanuit een definitiekwestie want het is onwaarschijnlijk dat de gemeente Leidschendam-Voorburg 15 keer zoveel uitgeeft aan sport dan Lelystad.
3. Dynamisch begroten
Een andere belangrijke innovatie binnen de gemeentebegroting komt vanuit de gemeente Barneveld. Zij introduceerde dynamisch begroten ook wel bekend als ‘lean begroten’. Om de begroting begrijpelijker te maken schrapte de gemeente zeven van de elf beleidsprogramma’s. Ook werd de overhead geschrapt en onderdeel van één van de vier overgebleven programma’s “bestuur en interne dienstverlening”.
Een voordeel hiervan is dat de gemeente volledig transparant is wat ze uitgeeft aan de eigen organisatie in plaats van het om te slaan via een onbegrijpelijk en nauwelijks voor raadsleden te controleren intern kostendoorberekeningssysteem. Er is veel voor te zeggen vanuit het principe van transparantie om binnen gemeenten te stoppen met interne kostendoorberekening systemen. Iedere burger begrijpt dat een gemeente een gemeentehuis nodig heeft en een personeelsafdeling. Je kan dit ook gewoon aan de burger laten zien. Een derde belangrijke vernieuwing die bij de gemeente Barneveld is doorgevoerd is het dynamisch begroten. De gemeenteraad spreekt maandelijks over de begroting. Op basis van eenvoudige indicatoren, de risico’s, de planning en de gerealiseerde financiële uitgaven worden de uitgevoerde activiteiten van de gemeente besproken. Indien nodig wordt de begroting bijgesteld.
4. Wijkbudgetten en de Buurtbegroting
Tot slot zijn er ook naast de meer eenvoudigere begrotingsmodellen ook nieuwe vormen van bewonersbetrokkenheid bij het opstellen van de begroting. In Deventer bestaat een lange traditie van het verstrekken van wijkbudgetten: binnen de gemeentebegroting zijn specifieke budgetten waar bewoners zelf kunnen aangeven hoe ze het geld van de gemeente uitgeven. Hierdoor kunnen inwoners zelf hun prioriteiten aangeven en gezamenlijk tot uitvoering van de plannen komen.
In Amsterdam-Oost is een model dat naast de wijkbudgetten ook op transparante wijze laat zien waar het geld wordt uitgegeven. Tot op straatniveau wordt zichtbaar gemaakt waar de gemeente zijn geld aan uitgeeft via de zogeheten Open Buurtbegroting. De Open Buurtbegroting laat op een interactieve kaart zien wat de overheid allemaal van plan is te doen voor de begroting van volgend jaar. Hierbij worden begrote financiële uitgaven op een zeer gedetailleerd niveau weergegeven.
Ook is er een statistische tool toegevoegd waar raadsleden en buurtbewoners kunnen zien hoe het is gesteld met een buurt als het gaat om bijvoorbeeld leefbaarheid, veiligheid, maar ook de inkomenssituatie. Door deze openheid zien burgers hoeveel iets kost en de ervaring in Oost leert dat burgers op deze wijze worden gestimuleerd om bestaande taken van de gemeente over te nemen. The right to challenge. Via het Centrum voor Budgetmonitoring en Burgerparticipatie (CBB) dat door bewoners is opgericht wordt ook kritisch naar de uitgaven gekeken en worden door bewoners zelf initiatieven ontplooit om taken van de gemeente over te nemen. Ook zit er een interactie tool in de Open Buurtbegroting waardoor bewoners kunnen aangeven wat ze belangrijk vinden in een buurt.
De gemeente Amsterdam heeft een ambitieus programma om de gehele begroting van de stad in de buurtbegroting onder te brengen. Hierbij wordt er ook een koppeling gemaakt met de kaderstellingsfunctie van de raad en gebiedscommissies en ook zal de informatie van alle wijken en buurten in een management informatie systeem worden toegevoegd waardoor de buurtbegroting ook voor ambtelijke doeleinden relevant is. Binnen de gemeente Den Haag wordt over een zelfde model nagedacht, maar dan als specifiek instrument om de ontwikkelingen in de Jeugdzorg te monitoren.
Vergelijking verschillende systemen
Omdat de verschillende innovaties binnen de gemeente begroting verschillende doelstellingen kent is, het lastig om de innovaties te vergelijken en tot een totaal oordeel te komen. Dit wordt in dit artikel dan ook niet gedaan. Wel kunnen de verschillende functies die de innovaties hebben op een rij worden gezet. Als wordt gekeken naar het aantal participerende gemeenten dan valt op dat het aantal innovaties in bij Nederlandse gemeenten nog erg beperkt is. Alleen de website Openspending.nl wordt ondersteund door 118 gemeenten. Voor alle andere innovaties zijn het aantal participerende gemeenten kleiner dan 10. De oriëntatie van de innovaties zijn erg verschillend.
De begrotingsapp van gemeenten en de buurtbegroting is qua oriëntatie op de bewoners en de gemeenteraad gericht. Door een verbeterde toegankelijkheid via ICT en het transparant zijn over wat je als overheid doet zijn de begrotingsapp en de buurtbegroting een duidelijke verbetering ten opzichte van de huidige situatie.
Gegeven het aantal participerende gemeenten is de website OpenSpending.nl het grootste succes. Wel is het zo dat de gegevens die door Openspending.nl worden weergegeven vooral interessant zijn voor onderzoekers, beleidsmakers en gemeenteraadsleden die bijvoorbeeld bepaalde kosten willen vergelijken. Voor een gemiddelde burger is de informatie erg specifiek. De burger moet ook weten dat bepaalde kosten bijvoorbeeld over verschillende begrotingskosten zijn verspreid zoals in het eerder genoemde voorbeeld ten aanzien van sportuitgaven. Voor alle innovaties geldt dat ze op een positieve manier bijdragen aan discussies in de gemeenteraad. Dit komt omdat met name de transparantie en toegankelijk een stuk is verbeterd bij alle vier de vormen. Met name de website Openspending.nl geeft een mooie gelegenheid tot benchmarking. Ook bij de Open Buurtbegroting is er de mogelijkheid tot benchmarken vooral door de ene buurt te vergelijken met de situatie in andere buurten. De Open Buurt begroting geeft veel toegang tot statische data waarbij via kleuren zichtbaar wordt gemaakt of een buurt beter of slechter scoort ten opzichte van stedelijke of landelijke gemiddelden.
De Open Buurtbegroting is het enige instrument dat een duidelijk participatiecomponent heeft. Er is de mogelijkheid om direct te reageren op de prioriteiten die men belangrijk vindt in de buurt. Door de enorme detaillering van de begroting wordt het voor bewoners mogelijk om ook daadwerkelijk input te geven over welke uitgaven de gemeente in hun straat of buurt doet.
Tot slot geldt voor de Open Spending, de Dynamische Begroting en de Open Buurtbegroting dat alle drie de systemen ook additionele informatie bieden voor de ambtelijke organisatie en in die zin van toegevoegde waarde zijn als Management Informatie Instrument. De gemeente Amsterdam is daarbij voornemens om de Open Buurtbegroting door te ontwikkelen zodat het ook het gebiedsgerichte werken van de gemeentelijke organisatie vergemakkelijkt.
Tot slot
De gemeentebegroting in Nederland is over het algemeen weinig vernieuwd geweest in de afgelopen jaren. Wel zien we verschillende gemeenten experimenteren om de openheid en bewonersparticipatie te vergroten. Voor veel Nederlandse gemeenten geldt daarbij dat er nog veel te doen valt om de gemeentebegroting voor inwoners inzichtelijk te krijgen zodat ze ook daadwerkelijk kunnen participeren. Maar het begin is er!
Een artikel van Mark Telgenkamp, Partner bij ConQuaestor, en Jeroen van Spijk, Associate Partner bij ConQuaestor.
