AEF: Defensie mist sturing bij voortslepende miljardenorder onderzeeboten
De toenemende druk op Defensie om haast te maken met de aanschaf van vier nieuwe onderzeeërs heeft juist bijgedragen aan de grote vertraging van de megaorder, zo concludeert AEF in een extern onderzoek naar de stroef lopende aanbesteding.
Onlangs moest verantwoordelijk staatssecretaris Christophe van der Maat de Tweede Kamer mededelen dat de miljardenorder opnieuw is vertraagd. Waar het oorspronkelijk de bedoeling was dat de marine in 2028 kon gaan varen met de nieuwe boten, is dat nu op z’n vroegst in 2034.
Het aanbestedingstraject loopt al jaren. In 2018 had al een besluit moeten vallen over welke scheepsbouwer de onderzeeërs zou gaan leveren. Deze knoop is echter nog altijd niet doorgehakt en de gesprekken met de drie overgebleven kandidaten – het Zweedse Saab, het Franse Naval en het Duitse ThyssenKrupp Marine Systems – verlopen volgens Van der Maat moeizaam.
De eerder opgelopen vertraging is deels het gevolg van meningsverschillen binnen verschillende ministeries over de rol van de Nederlandse maritieme industrie. Die verdeeldheid is sinds de Russische inval in Oekraïne als sneeuw voor de zon verdwenen: onder de toegenomen Russische dreiging wil iedereen de defensie-uitgaven juist flink opschroeven.
Maar deze aardverschuiving maakt de opgelopen vertraging juist extra pijnlijk: de NAVO kampt met een tekort aan onderzeeboten, en ze vormen een van de weinige bijdragen die Nederland te bieden heeft aan het bondgenootschap.
De vertraging dwingt Defensie ook om langer door te varen met de onderzeeërs die zouden worden vervangen. Het onderhoud van deze vier ruim 30 jaar oude boten is inmiddels echter zo intensief dat twee ervan uit de vaart zullen worden gehaald, zodat de onderdelen daarvan kunnen worden gebruikt om de andere twee operationeel te houden tot de nieuwe boten worden opgeleverd.
Harmonica-effect
Al met al meer dan genoeg reden dus om flink haast te maken met de aanbesteding, zou je zeggen. Andersson Elffers Felix (AEF), dat werd ingeschakeld om onderzoek te doen naar het voortslepende hoofdpijndossier, stelt echter dat juist deze haast heeft bijgedragen aan de vertraging.
Het advies- en onderzoeksbureau benoemt (een gebrek aan) sturing, communicatie en realistische planning als de drie hoofdknelpunten binnen het aanbestedingsproces. In combinatie met “de druk op de deadline” hebben deze problemen “gezorgd voor een verkrampte omgang met de planning”, aldus de onderzoekers, die spreken van een “harmonica-effect”.
“Bij veel tegenslagen in de planning, was de reflex om het in de volgende stap van het proces te proberen in te halen. Hierdoor ontstond een zeker harmonica-effect, waarbij steeds meer druk op het resterende proces tot aan de deadline werd gelegd. Wanneer deze druk vervolgens te groot werd en de signalen ook de stuurgroep haalde, werd de harmonica weer uit elkaar getrokken, waardoor er ineens een grote stap naar achteren werd gezet met de deadline.”
Gebrek aan rolneming
Ten aanzien van de drie hoofdknelpunten was Defensie volgens AEF bovendien “te weinig zelfkritisch”, wat zich uitte in “directe en ad hoc” ingrepen: “Voor alle drie de hoofdknelpunten blijkt de reactie om het vlug te verhelpen, zonder tijd te nemen om de achterliggende problemen te benoemen.”
“Om voortgang te houden, moet er wel degelijk druk blijven, maar deze mag tegelijk niet leiden tot overmatige stress of werkdruk bij het uitvoerende projectteam.”
Dat deze achterliggende problemen onvoldoende werden aangepakt lijkt “deels te komen door (het gebrek aan) rolneming door de betrokken personen, gremia en organisatieonderdelen”.
Ook hierin speelde de haast een rol: “Onder tijdsdruk wordt te weinig de ruimte genomen om de belangrijke vragen te stellen. Wat is mijn rol en wat mag ik van de ander verwachten? Spreek ik anderen aan op hun rol? Spreken anderen mij aan op mijn rol?”
Druk houden, maar rust bewaren
Al met al tonen de afgelopen jaren “een grote mate van consistentie in de wijze waarop plannen worden verwezenlijkt”, aldus de onderzoekers: “Telkens blijkt er onderschatting te zijn van het werk dat nog te verrichten is.” Daarbij constateren ze dat ook voor het verdere traject “maar relatief weinig ruimte is voor tegenvallers”.
Dit brengt Defensie in een lastige spagaat: enerzijds is haast meer geboden dan ooit, anderzijds belemmert die haast tot op heden de voortgang. AEF onderkent dit lastige spanningsveld, en pleit er in dat kader voor om de vaart erin te houden maar tegelijk juist de rust te bewaren.
“Om voortgang te houden, moet er wel degelijk druk blijven, maar deze mag tegelijk niet leiden tot overmatige stress of werkdruk bij het uitvoerende projectteam. Dat heeft in de afgelopen periode vaak geleid tot opgeleverde producten die niet voldeden aan de kwaliteitseisen waardoor geen besluiten door de stuurgroep genomen konden worden.”
Concreet adviseert het bureau om de verantwoordelijkheid van projectdirecteur vast te leggen, stevige zichtbare operationele rollen te introduceren, blijvende open communicatie te realiseren tussen projectteam en stuurgroep, een effectief intern stuurinstrument te ontwikkelen en gebruiken, en voortdurend actief te blijven inzetten op het inhoudelijk tempo van het proces.
Eind 2023 de knoop doorhakken
Staatssecretaris Van der Maat laat in zijn brief aan de Kamer weten dat hij de aanbestedingsprocedure snel wil gaan vlottrekken. Uiterlijk eind dit jaar moeten de drie kandidaat-bouwers een offerteaanvraag hebben ontvangen en eind volgend jaar wil het kabinet dan hebben besloten wie de onderzeeërs zal gaan leveren.
Het oorspronkelijke beoogde prijskaartje van €3,5 miljard lijkt ondertussen steeds verder uit zicht te verdwijnen. De offertes die de drie gegadigden tot nu toe indienden komen allen al hoger uit dan dit maximum, en de sterk gestegen kosten van bouwmaterialen en algehele inflatie zouden er weleens voor kunnen zorgen dat de kosten zelfs nog verder oplopen.
Wat in ieder geval al duidelijk is, is dat het met afstand de grootste defensieorder wordt sinds de minstens zo controversiële aanschaf van de F35-straaljagers, beter bekend als de Joint Strike Fighter.
