Wet Inburgering biedt kansen én uitdagingen voor gemeenten
Op 1 januari 2022 wordt de nieuwe Wet inburgering van kracht. Voor gemeenten is het zaak om zo goed mogelijk voorbereid te zijn op de invoering, om straks maximale waarde te kunnen halen uit de wet. Linda Bakker, Nikki Scholten, Gerlise van der Maas en Nino Lopulalan van Significant Groep vertellen waar gemeentefunctionarissen aan moeten denken om invoering tot een succes te maken.
Gemeenten moeten nog verschillende stappen zetten om klaar te zijn voor de Wet inburgering. Een vijftal uitdagingen die het komende half jaar aandacht vragen:
Uitdaging 1: Integrale samenwerking in sociaal domein
Een van de manco’s van het huidige inburgeringsstelsel is dat inburgering op zichzelf staat. Inburgering is primair gericht op het leren van de Nederlandse taal, en niet op deelname aan onderwijs of participatie op de arbeidsmarkt. De ambitie van de nieuwe Wet Inburgering 2022 is dat alle inburgeraars snel volwaardig kunnen meedoen in de samenleving.
Door de regie bij gemeenten te leggen is de verwachting dat inburgering beter kan worden vormgegeven in samenhang met participatie in de samenleving. Dit vraagt van gemeenten regie op de samenwerking met alle betrokken partijen binnen het sociaal domein, waarbij allen werken aan een gemeenschappelijk doel. Dit is niet eenvoudig, aangezien de doelen van de inburgeringswet en participatiewet elkaar ook kunnen bijten.
Zo vraagt de participatiewet bijvoorbeeld zo snel mogelijk uitstroom naar (fulltime) werk, terwijl de inburgeringswet inspanningen (en dus tijd) vraagt op het leren van de Nederlandse taal, soms ook in combinatie met een gezin. Dit vraagt om begrip van elkaars werkpraktijk, korte lijnen en maatwerkafwegingen: welke wet is leidend per situatie?
De nieuwe Wet Inburgering biedt gemeenten de beleidsvrijheid om zelf hun lokale of regionale werkwijze te ontwikkelen. Dit vraagt vanaf het begin om reflectie en monitoring van alle betrokkenen op de werkwijze en hun rol daarin. Zo kunnen gemeenten de integrale samenwerking die aansluit bij de ambitie van de Wet Inburgering 2022 doorontwikkelen.
Uitdaging 2: Grip op kwalitatief hoogwaardig inburgeringsaanbod middels inkoop
Belangrijk onderdeel van de regierol is uiteraard de inkoop van het inburgeringsaanbod. In het huidige inburgeringsstelsel zijn statushouders zelf verantwoordelijk voor het vinden en inkopen van een geschikte inburgeringscursus. Met de nieuwe wet staan gemeenten aan de lat voor de inkoop en daarmee ook de kwaliteit van de inburgeringstrajecten. De kwaliteit van taalaanbieders wordt gecontroleerd door het keurmerk Blik op Werk.
Om te sturen op de kwaliteit en diversiteit van het aanbod, passend bij de behoefte van de gemeente, kunnen gemeenten zelf ook nog nadere kwaliteitscriteria instellen bij de inkoop van taalcursussen. Dit vraagt volgens ons om een visie en beleidsvorming op het aanbod. Daarbij hoort ook de schaalvraag: kan een gemeente hier zelf in voorzien of is regionale samenwerking nodig?
Voor veel kleinere gemeenten is regionale samenwerking op de inkoop raadzaam. Visie- en beleidsontwikkeling kost tijd. Het is daarom van belang dat gemeenten hier tijdig mee starten en de markt hierbij betrekken. Marktconsultaties leveren gemeenten waardevolle kennis op over hoe de markt al dan niet kan voorzien in de doelstellingen van de gemeente, wat nodig is om deze te realiseren en wat eventuele knelpunten zijn om tot passende samenwerking te komen.
De voorbereiding op en uitvoering van inkoop vraagt vervolgens om een goede vertaalslag van (regionale) visie en beleid naar inkoop waarbij grip wordt gehouden op kosten en kwaliteit.
Tot slot is contract- en leveranciersmanagement cruciaal om de naleving van de uitvoering van de contracten die gemeenten gesloten hebben te borgen.
Uitdaging 3: Aandacht voor divers inburgeringsaanbod
Gemeenten kopen in het nieuwe stelsel drie leerroutes in: de B1-route, de Onderwijsroute en de Z-route. Het reeds bestaande inburgeringsaanbod sluit, met enige aanpassingen, naar verwachting goed aan bij de B1-route. De onderwijsroute vraagt met name goede samenwerking tussen taalaanbieders en onderwijsinstellingen. De Z-route (zelfredzaamheidsroute) vraagt echter een radicaal ander aanbod dan het reguliere taalaanbod.
De Z-route is voor inburgeringsplichtigen voor wie de B1- of Onderwijsroute niet mogelijk is. De verwachting is dat dit met name statushouders zijn met een beperkt leervermogen of die in hun eigen taal analfabeet zijn. Het uitgangspunt van de Z-route is dat statushouders leren door te doen. De nadruk ligt daarom minder op klassikaal taalonderwijs, maar juist op praktijkgerichte lessen. Inburgeraars leren middels activiteiten (sport, koken etc.) en oefenen zo samen de taal in de praktijk.
Dit stelt (taal)aanbieders voor de uitdaging om dergelijk aanbod te ontwikkelen omdat dit momenteel nauwelijks bestaat voor deze doelgroep. Daarbij is de doelgroep ook gebaat bij mogelijkheden om buiten de cursus om te oefenen met de taal. Hiertoe kunnen gemeenten samenwerken met burgerinitiatieven die, aanvullend op inburgeringscursussen vanuit taalaanbieders, informeel en non formeel taal- en participatie-aanbod aanbieden.
Burgerinitiatieven kunnen onder andere een rol spelen bij het organiseren van taalmaatjestrajecten, taalcafé’s en vrijwilligerswerk.
Uitdaging 4: Statushouder centraal door maatwerk in de begeleiding
Ondanks de regierol van gemeenten op de inburgering is een belangrijk uitgangspunt van de wet dat de statushouder zelf aan het roer staat en verantwoordelijk is voor het behalen van zijn of haar inburgering. Belangrijk onderdeel van de nieuwe wet is immers het Plan Inburgering en Participatie (PIP). Op basis van een uitgebreide intake wordt een persoonlijk plan samengesteld door de gemeente en de statushouder zelf.
Hierdoor hebben gemeenten meer zicht op de behoeften van statushouders en kunnen ze hen beter begeleiden bij hun inburgeringsproces. Dit vraagt volgens ons in de begeleiding van de gemeente, de maatschappelijke organisaties en de taalaanbieders kennis van de diversiteit, achtergrond, cultuur en ervaringen van statushouders. De groep is immers zeer divers in leeftijd, werkervaring, opleidingsniveau, gezinssituatie en vluchtverleden.
Dit vraagt per persoon andere aandacht in de begeleiding van de inburgering. Specifiek voor het vluchtverleden benadrukken we dat dit enerzijds een bron kan zijn van veerkracht welke van belang is om te behouden en waar mogelijk te versterken. Anderzijds kunnen traumatische ervaringen leiden tot een hoger risico op psychische klachten (stress, slaapproblemen) of psychische stoornissen (angststoornissen, depressie en PTSS).
Bijna een kwart van de statushouders krijgt te maken met PTSS en/of depressie. Dit maakt dat er bij gemeenten ook genoeg expertise nodig is over de mentale en fysieke gezondheid van de statushouders in de gemeente.
Uitdaging 5: Integratie komt van twee kanten
Als laatste benadrukken we dat volwaardige integratie meer is dan het behalen van een inburgeringsdiploma. Integratie is een gedeelde verantwoordelijkheid van zowel statushouders als van de ontvangende samenleving.
Dit vraagt dus niet alleen inspanning van statushouders (om de taal te leren en mee te doen), maar ook inspanningen van de samenleving. Ook hier hebben gemeenten een belangrijke rol in door integratiebeleid niet alleen te richten op de inburgeraar, maar ook op de samenleving.
Door ontmoetingen te organiseren op de werkvloer, in de klas, in de buurt, in de zorg of bij de politie, krijgen statushouders een gezicht. Eenmaal in gesprek kan met respect voor elkaars zienswijze worden doorgepraat over verschillende dilemma’s. Dit om vooroordelen en discriminatie tegen te gaan en wederzijds begrip en verbinding te creëren.
Het benutten van kansen
Een van de pijlers onder de nieuwe Wet inburgering is marktwerking. De mogelijkheid om meer regie te hebben op de inkoop van inburgeringstrajecten biedt straks volop mogelijkheden. Zo krijgen gemeenten de kans om het inburgeringsaanbod te laten aansluiten op het al bestaande participatieaanbod, is er de mogelijkheid om taaltrajecten te koppelen aan arbeidstoeleiding of om burgers in de gemeente samen te brengen binnen het informele taalaanbod.
Maar deze nieuwe verantwoordelijkheid voor gemeenten brengt ook nieuwe vragen en uitdagingen met zich mee. We nemen twee aandachtspunten onder de loep: de diversiteit binnen de groep inburgeraars en de onvoorspelbare instroom van statushouders.
Divers inburgeringsaanbod gaat niet vanzelf
Onder de nieuwe Wet inburgering zijn gemeenten aan zet voor het aanbieden van de drie leerroutes om een goed inburgeringsaanbod te organiseren voor een zeer diverse doelgroep. De diversiteit aan inburgeraars is groot in termen van leeftijd, werkervaring, opleidingsniveau, gezinssituatie, ambities, gender, land van herkomst en vluchtverleden.
Bij de inkoop van inburgeringstrajecten is het dan ook belangrijk dat het aanbod aansluit bij de startpositie en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeraar, en dat er kennis is van de diversiteit aan inburgeraars.
De systematiek van marktwerking gaat ervanuit dat de markt in staat is om altijd een divers inburgeringsaanbod te leveren. Nu is echter al zichtbaar dat gemeenten eerder investeren in begeleiding van ‘kansrijke’ statushouders, die naar inschatting van gemeenten betere kansen hebben op de arbeidsmarkt en ook makkelijke bemiddelbaar zijn (veelal de doelgroep voor de B1-route).
Het risico is dat hierdoor onvoldoende aanbod ontstaat voor statushouders die een extra zorgvraag hebben. De verwachting is dat dit met name statushouders zullen zijn die een beperkt leervermogen hebben of laaggeletterd zijn, die in hun eigen taal analfabeet zijn of personen met ernstige gezondheidsproblemen.
De Z-route die voor deze doelgroep is beoogd vraagt naar verwachting meer maatwerk (gezien de kenmerken van deze groep), waardoor de kosten naar verwachting hoger liggen. Investeren in dergelijke trajecten is voor de markt aantrekkelijk bij hoge volumes inburgeraars.
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gaat echter uit van een kleine groep inburgeraars die de Z-route gaat volgen. Hoe dit uitwerkt in de praktijk moet blijken, maar dit is een punt van aandacht in de inkoop door gemeenten. Gemeenten staan immers voor de uitdaging om voldoende passend kwalitatief aanbod in te kopen.
Aanvullend op taalaanbieders zijn er voor gemeenten kansen om de samenwerking op te zoeken met burgerinitiatieven en andere informele spelers. Zij kunnen een rol spelen bij het aanbieden van non-formeel taal- en participatie-aanbod gericht op taalmaatjestrajecten, taalcafé’s en vrijwilligerswerk. Des te meer is de vraag hierbij hoe gemeenten bij deze partijen grip houden op kwaliteit en continuïteit van het aanbod.
Een vergelijkbaar aandachtspunt speelt bij de inkoop van de onderwijsroute. Ook hier geldt dat een relatief klein volume wordt verwacht per gemeente, waardoor de behoefte aan maatwerktrajecten ontstaat. Deze maatwerktrajecten zijn vaak kostbaar. Gemeenten geven dan ook aan dat er zorgen zijn of de budgetten toereikend zijn voor het realiseren van voldoende aanbod vanuit onderwijsinstellingen voor de onderwijsroute.
Kortom, het aanbieden van de noodzakelijke diversiteit binnen het inburgeringsaanbod vraagt om relatief veel expertise en (specialistische) capaciteit van aanbieders in de markt. Gemeentelijke samenwerking kan voor de inkoop en beleidsontwikkeling een uitkomst bieden.
Grotere gemeenten krijgen meer inburgeraars toegewezen. Het is daarom voor hen makkelijker om de betreffende dienstverlening (op het gebied van taalonderwijs en participatie) op grotere schaal in te kopen waarbij meer diversiteit in het aanbod mogelijk is. Voor middelgrote of kleine gemeenten is er meer noodzaak om gezamenlijk op te trekken om de benodigde diversiteit van het inburgeringsaanbod voor de doelgroep te organiseren.
Onvoorspelbare instroom vraagt flexibiliteit in contracten bij gemeenten én aanbieders
Het aantal statushouders dat jaarlijks instroomt in gemeenten is onvoorspelbaar. Dit is immers afhankelijk van allerlei factoren, zoals de geopolitieke situatie en de doorstroom vanuit het COA. De onvoorspelbaarheid van instroom van inburgeraars brengt een aantal uitdagingen met zich mee.
Allereerst moet een gemeente flexibel kunnen reageren op schommelingen in de omvang én samenstelling van de instroom. Instroom van veel jonge statushouders kan bijvoorbeeld een ander effect hebben op de inzet van leerroutes dan instroom van (gemiddeld) oudere gezinsherenigers. Een wisselende samenstelling van de groep statushouders die instroomt kan dus effect hebben op de verhoudingen tussen de leerroutes.
Gemeenten zijn sinds enkele jaren verantwoordelijk voor de uitvoering van meerdere wetgevingsstelsels, waaronder de Jeugdwet, Wmo 2015 en Participatiewet. De instroom binnen deze stelsels laat zich redelijk voorspellen op basis van bevolkingskenmerken. Voor het inburgeringsstelsel is de voorspelbaarheid van de instroom veel lager.
De onvoorspelbare instroom vraagt ook flexibiliteit van aanbieders. Bedenk als gemeente hoe je deze flexibiliteit borgt in je contracten met aanbieders. Het is de vraag of je als gemeente de beschikbaarheid van aanbieders betaalt wanneer er geen of lage instroom van statushouders is of wanneer er een laag volume voor een bepaalde leerroute is. Dit om de continuïteit en kwaliteit van het aanbod te borgen. Hier hangt een prijskaartje aan.
Het is belangrijk om over deze zaken (flexibiliteit - continuïteit - kwaliteit) samen met de aanbieders afspraken te maken bij de contractering. Het is echter de vraag of gemeenten hier altijd regie op kunnen hebben, omdat zij in grote mate afhankelijk zijn van het aanbod dat aanbieders hen doen. Dit bemoeilijkt de positie van gemeenten om hierop te sturen.
Daarom vinden wij het belangrijk dat gemeenten inzetten op een duurzame samenwerking met aanbieders. Durf hen voor een langere periode te contracteren, maar bouw voldoende evaluatiemomenten in om samen met de aanbieders te leren van de nieuwe situatie in het nieuwe inburgeringsstelsel en gemaakte afspraken aan te passen op de nieuwe situatie.
Werk vanuit een partnerschap met aanbieder in plaats van de klassieke verhouding van opdrachtgever en opdrachtnemer. Dit vraagt dus om het contracteren van aanbieders die visie hebben en bereid zijn hun organisatie te laten meebewegen met de behoefte van gemeenten. Goede partnerselectie is van groot belang voor het slagen van het systeem en het bereiken van de doelen van de wet.
Een langdurige samenwerking met dienstverleners vanuit gemeenten is ook in het belang van de doelgroep. Inburgeraars kunnen relatief lang nodig hebben om in te burgeren. Om de doelgroep optimaal te kunnen ondersteunen is het wenselijk dat de doelgroep zoveel mogelijk gebruik kan blijven maken van dezelfde dienstverleners, waar continuïteit en kwaliteit zijn geborgd.
Om ‘rust en regelmaat’ te kunnen bieden aan inburgeraars ligt het daarom ook voor de hand dat gemeenten langdurig met dienstverleners kunnen samenwerken en een goede relatie kunnen opbouwen. Dit vergt een contractuele relatie die ofwel langdurig is ofwel eenvoudig hernieuwd kan worden.
Over de auteurs
Linda Bakker is senior adviseur/onderzoeker bij Significant Public, waar ook Gerlise van der Maas de rol van adviseur/onderzoeker vervult. Verder is Nikki Scholten junior consultant bij Significant Public en is Nino Lopulalan senior consultant bij Significant Synergy.
Dit artikel is eerder geplaatst op Sociaalweb, een platform voor onder meer het sociaal domein.
