Halvering collegegeld voor eerstejaarsstudenten technisch uitvoerbaar

In september 2018 zal mogelijk het collegegeld voor eerstejaars studenten aan hogescholen en universiteiten worden gehalveerd. Daarnaast zijn er ook plannen om het collegegeld voor de eerste twee leerjaren van lerarenopleidingen te halveren. Die ambities zijn technisch haalbaar, stelt adviesbureau Andersson Elffers Felix. Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) is nu aan zet.

Na de afronding van de langste naoorlogse kabinetsformatie, was in het resulterende Regeerakkoord het plan opgenomen om het collegegeld dat eerstejaars studenten aan hogescholen en universiteiten moeten betalen te halveren. In opdracht van onderwijsketenregisseur Studielink onderzocht Andersson Elffers Felix (AEF) – een adviesbureau dat overheden en andere publieke en private organisaties ondersteunt bij strategische vernieuwingen en maatschappelijke vraagstukken – of de halveringsmaatregel reeds voor het collegejaar 2018-2019 geïmplementeerd kan worden.  

Beweegredenen

Sinds de basisbeurs is afgeschaft is studeren weer een stuk prijziger geworden. Het voorstel van kabinet Rutte III om het collegegeld voor eerstejaars studenten aan hogescholen en universiteiten te halveren is bedoeld om dat effect te compenseren. Op deze manier wil het kabinet bijdragen aan een bevordering van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Naast eerstejaars studenten in het hoger onderwijs, hoeven volgens het onderzochte initiatief ook eerste- en tweedejaars studenten aan specifieke Pabo-opleidingen minder lesgeld te betalen*. Met die laatstgenoemde financiële tegemoetkoming hoopt de overheid het algehele lerarentekort te verhelpen. In grote lijnen ligt er dus een plan op tafel. Het zijn echter de uitwerking en implementatie van het voorgenomen besluit die de vervolmaking bemoeilijken.   

Het duurt niet zo lang meer voordat het collegejaar 2018-2019 zal aanvangen. Om binnen die beperkte tijd alle benodigde maatregelen door te voeren, zijn er drie verschillende sporen die aandacht verdienen: (1) de aanpassing van de wet- en regelgeving, (2) de te maken afspraken over de bekostiging en (3) het verkrijgen van inzicht omtrent de haalbaarheid van de uitvoering door de keten van uitvoerende instanties. In het onderzoek heeft AEF zich met name geconcentreerd op dit laatste punt.

De halveringsmaatregel zal betrekking hebben op zo’n 140.000 studenten en de implementatie zal invloed hebben op de algehele uitvoeringsketen; van DUO en softwareleveranciers tot universiteiten en hogescholen. Daarnaast kent de implementatie van de maatregel een hoge technische complexiteit. Er is in het rapport daarom ruimte voor een zogenaamde ‘voorkeursvariant’ die – in vergelijking met het huidige inschrijvingsproces voor studenten – de minste veranderingen vereist, waarmee de technische complexiteit wordt geminimaliseerd. 

De voorkeursvariant

Bij de voorkeursvariant zijn de risico’s op onder meer bezwaar van studenten en fraude kleiner. Het is via deze variant namelijk gemakkelijk na te gaan of studenten recht hebben op de halveringsmaatregel. Als ze in aanmerkingen komen, kunnen ze zich gewoon inschrijven voor een studie, waarna zij automatisch verplicht worden het gereduceerde bedrag over te maken naar de betreffende onderwijsinstelling. In de voorkeursvariant ondervinden de betrokken ketenpartijen en studenten dus de minste hinder, simpelweg omdat het nieuwe beleid volledig is geïntegreerd.

Ondanks de geringe resterende hoeveelheid tijd, concluderen de onderzoekers dat deze voorkeursvariant technisch haalbaar is. Met de doorvoering ervan zal naar schatting €0,9 tot €1,7 miljoen gemoeid gaan. Wel moet in acht worden genomen dat de voorkeursvariant dan en slechts dan haalbaar is, als de besluitvorming tijdig plaatsvindt, zodat het veld parallel en geharmoniseerd de benodigde aanpassingen in gang kan zetten. Daarbovenop is bereidheid vereist onder alle ketenpartners, om voorafgaand aan de invoering van de voorkeursvariant eerst het wet- en regelgevingstraject af te ronden.

Hoewel de onderzoekers de voorkeursvariant dus uitvoerbaar achten, zien ze de beperkte overgebleven tijd hierbij wel als heikel punt: mogelijke misstappen binnen de implementatie van de voorkeursvariant zullen daardoor snel tot problemen leiden. Daarom zijn ze in het rapport ook gekomen met een aantal ander opties om – mocht de voorkeursvariant mislukken – op terug te kunnen vallen voor het collegejaar 2018-2019.

Overige varianten

Deze zogenaamde terugvalvarianten zijn technisch haalbaar maar eveneens ad hoc-oplossingen, gezien het feit dat alle aanpassingen in de stappen onder de voorkeursvariant alsnog moeten worden doorgevoerd voor het collegejaar 2019-2020. Allereest is er de ‘correctievariant’, waarbij DUO in plaats van geautomatiseerd via aparte bestanden instellingen zal verwittigen of studenten al dan niet recht hebben op een gereduceerd collegegeldtarief. Dat kost extra tijd en geld en daarom is deze aanpak volgens de onderzoekers weinig aanlokkelijk: de geschatte kosten verdubbelen hierbij namelijk naar zo’n €1,7 tot €3,5 miljoen.

Verder is er de ‘restitutievariant’ waarbij instellingen in eerste instantie het te hoge collegegeld innen, waarna studenten in aanmerking komen voor terugbetaling vanuit DUO. Deze variant is met name relevant als er geen tijdige besluitvorming heeft plaatsgevonden over de compensatie van de onderwijsinstellingen. Maar, op deze wijze zijn de kosten eveneens erg hoog: zo’n €2 tot €3,5 miljoen. Bovendien treden er bij deze variant volgends de onderzoekers extra risico’s op ten aanzien van factoren als fraude en privacyschending.

Een derde terugvalvariant is om de aanpassing simpelweg later door te voeren. Deze optie is onder de belanghebbende partijen (na de voorkeursvariant) erg geliefd. In principe zijn bij deze variant dezelfde aanpassingen nodig als bij de voorkeursvariant, maar deze worden pas op een later tijdstip doorgevoerd: met terugwerkende kracht worden in dat geval de stappen gemaakt die de voorkeursvariant ook te bieden heeft. De derde oplossing is daarom ook minder ad hoc dan de overige terugvalopties.

Gedragseffecten en maatschappelijke impact

Binnen het onderzoek is ook aandacht besteed aan de mogelijke gevolgen van de verschillende implementatievarianten voor het gedrag van studenten. Door de halvering van het collegegeld kan een grotere instroom van studenten worden verwacht, zo stelt het adviesbureau. Maar, aangezien er nog geen definitief besluit is genomen en er dus nog altijd onzekerheid leeft onder studenten, zal deze voorspelde stijging uitblijven totdat er duidelijkheid bestaat over de hoogte van het collegegeld.

Een ander waarschijnlijk gevolg van de invoering van de regeling is dat een student die aanvankelijk van plan was om in februari 2018 te beginnen met studeren op basis van de huidige verwachtingen enkele maanden wachten, aangezien hiermee ruim €1.000 kan worden bespaard. Mocht de huidige onzekerheid in de zomer van 2018 nog steeds gelden, dan is ook te verwachten dat een aantal studenten zelfs een tussenjaar neemt. Aanhoudende onduidelijkheid over het precieze regeringsbesluit zal er dus toe leiden dat een deel van de toekomstige studenten later aan zijn opleiding zal beginnen.

Lerarenopleidingen

Vooral in relatie tot de motivatie achter het verlagen van het lesgeld voor lerarenopleidingen heeft uitstel van het plan hierdoor een nadelig effect. Mochten toekomstige studenten aan lerarenopleidingen hierdoor besluiten later aan de studie te beginnen, dan zal de beperking van het lerarentekort daarmee in ieder geval niet worden versneld, terwijl dat nou juist wel het idee was achter de tweejarige financiële tegemoetkoming. Dit is des te meer het geval doordat de collegegeldkorting hier niet gedurende één, maar twee jaar wordt toegepast. Daardoor kan uitstel hier zelfs zo’n €2.000 korting opleveren.

Terwijl vertragingen binnen grote projecten soms onvermijdelijk zijn, blijkt uit het advies van AEF dat het Ministerie van OCW er verstandig aan doet zo snel mogelijk een keuze te maken. Het is namelijk tijdsgebrek dat in de weg zou kunnen staan van een voorspoedige implementatie van de technisch haalbare voorkeursvariant. Bovendien verdwijnt met een besluit van het ministerie ook de onzekerheid onder aankomende studenten. Met name dat belang zou het Ministerie van OCW moeten meewegen.    

* In december 2017 kondigde minister Ingrid van Engelshoven van OCW een uitbreiding van het voorgestelde beleid aan door, naast voor de al in de regeling opgenomen eerste- en tweedejaars Pabo-studenten, het collegegeld ook te halveren voor alle overige eerste- en tweedejaars studenten aan lerarenopleidingen in het hoger onderwijs. Met het oog op het chronische lerarentekort is die wijziging niet opzienbarend. Omdat het rapport in december 2017 werd gepubliceerd is de aanpassing van minister Van Engelshoven echter niet meegenomen in het onderzoek.