Samenwerking in de (semi-)publieke sector loopt vast: Hoe verder?

Of het nu gaat om de zorg, het sociaal domein, economische ontwikkeling of veiligheidsvraagstukken: complexe maatschappelijke vraagstukken laten zich steeds minder oplossen door organisaties in hun eentje. Overheden lopen tegen hun grenzen aan, en er wordt minder verwacht van sturing via marktprikkels. Echte verandering komt alleen tot stand via samenwerking, is de gedachte die in de laatste jaren dominant is geworden.

Maar deze – op zichzelf begrijpelijke – opvatting dreigt uit te lopen op een panacee. Steeds vaker wordt samenwerking gezien als de oplossing voor alles en wordt samenwerken een doel op zichzelf. In de praktijk is samenwerking tussen organisaties vaak lastig, tijdrovend, delicaat en onzeker. En duurt het vaak lang voor er positieve effecten zichtbaar zijn.

Samenwerking is geen algemeen toepasbare oplossing. We moeten af van samenwerking als dogma en meer oog hebben voor de beperkingen – en wanneer het echt werkt.

Wie al wat langer meeloopt in het (semi-)publieke domein herkent het patroon. Veel samenwerkingsverbanden starten enthousiast maar eindigen als stilstaand water. Soms blijven netwerken zich vernieuwen doordat de partners er energie in blijven steken. Er worden voortdurend nieuwe stappen gezet, initiatieven ontwikkeld, en er heerst over het algemeen een positieve en vrolijke sfeer.

Maar minstens even vaak loopt het anders. De energie van het begin maakt plaats voor taaie bijeenkomsten, terugkerende patronen. Dan komt de klad er in en haken partners geleidelijk af, op zijn minst mentaal.

Bestuurders en professionals van gemeenten, zorginstellingen, de politie en scholen zijn vaak ontevreden over alle vergaderingen van samenwerkingsverbanden, die wel tijd en energie kosten maar vaak nog maar weinig resultaat laten zien, en al helemaal geen zicht bieden op een uitweg uit de vaak complexe vraagstukken waarvoor ze zijn gestart.

Wat gaat er dan mis?

Knelpunt 1: De zwakste schakel is bepalend

Net als bij een keten is een samenwerkingsverband niet sterker dan de zwakste schakel. Kenmerkend voor veel samenwerkingsverbanden is het verschil in betrokkenheid van de partners.

Vaak is dat verschil goed verklaarbaar. Niet elke partij speelt een even centrale rol bij elk onderwerp. Wat voor de ene essentieel is, is voor de ander minder belangrijk. Organisaties die in een groot gebied opereren hebben moeite om overlegtafels op lokaal niveau goed te bemensen. Maar vaak is ook scepsis, onwil of onvermogen om voldoende intensief mee te doen die maakt dat de deelname op zijn minst halfslachtig is.

Samenwerking met andere organisaties vraagt veel van bestuurders en professionals. Buiten je eigen professie denken, nieuwe wegen verkennen en een deel van je autonomie opgeven. Veel organisaties brengen dat gewoon niet op, vooral als de professionals routinematig werken of leidinggevenden weinig greep op hun organisatie hebben. Intern je zaken voor elkaar hebben is nodig om een afhankelijkheid van anderen aan te kunnen.

Onvermogen is aanstekelijk. Eén zwakke partner zorgt voor zand in de machine van de samenwerking, want diens geringe inbreng wordt vroeg of laat waargenomen door de anderen. En mensen zijn sociale dieren, dus als een of meer partners weinig leveren schakelt de rest ook naar een lager energieniveau. Er is maar zoveel tijd en energie te verdelen en binnen de eigen organisatie lijkt dan meer te bereiken dan in de onzekerheid van een netwerk met andere partijen.

Knelpunt 2: Resultaat komt traag

In de tweede plaats wijst onderzoek uit dat het lang duurt voordat samenwerking iets oplevert. Resultaten komen meestal pas wanneer er een stabiel samenwerkingsteam is opgebouwd, en professionals met diverse achtergronden een gezamenlijk werkproces hebben uitgedokterd. Zoiets duurt al gauw een jaar, maar vaak is er meer tijd nodig.

“Steeds vaker wordt samenwerking gezien als de oplossing voor alles en wordt samenwerken een doel op zichzelf.”

Zoveel geduld en tijd zijn voor deelnemers vaak niet op te brengen. In het begin worden netwerken vaak getrokken door gedreven, nieuwsgierige mensen die houden van afwisseling en avontuur. Ze komen in die rol omdat ze resultaatgericht zijn. Het zijn de mensen die je nodig hebt om dingen in beweging te brengen. Maar daarnaast zijn er ook deelnemers die terugdeinzen als er een langduriger beroep op ze wordt gedaan. De werkdruk bij de primaire taken in de zorg, de hulp en het onderwijs is vaak al hoog genoeg.

Het omgekeerde is ook vaak zichtbaar, als bestuurders hun beste mensen liever in eigen huis houden in plaats van ze te laten deelnemen aan externe overleggen waarvan het resultaat nog moet blijken.

In alle gevallen ligt het omslagpunt, waarbij resultaat tastbaar wordt, steevast verder dan partners vooraf verwachten. En het uitblijven van resultaat maakt dat mensen afhaken. Dat effect wordt nog versterkt wanneer een samenwerkingsverband is ingericht als een ‘pilot’ om – op zichzelf heel verstandig – na te gaan wat het beste werkt. De financiering is dan tijdelijk, waardoor het projectbudget vaak al is uitgeput voordat de samenwerking echt productief wordt.

Tussentijds duiken er weer andere prioriteiten op en start men met nieuwe samenwerkingen. Die dan weer op dezelfde manier verzanden.

Knelpunt 3: Een wildgroei van samenwerkingsverbanden

In de derde plaats is samenwerking slachtoffer van haar eigen populariteit. Voor allerlei vragen en vraagstukken zijn in de afgelopen jaren samenwerkingsverbanden opgericht. Niet onbegrijpelijk, want veel vraagstukken houden zich niet aan de grenzen van afzonderlijke organisaties. Maar het gevolg is dat er inmiddels zó veel verbanden zijn dat het veel organisaties niet meer lukt ze allemaal te bemensen.

Veel sectoren zijn dichtgegroeid met netwerkverbanden in de vorm van projecten, programma’s, pilots, proeftuinen en taskforces. Elk daarvan doet een beroep op de schaarse uren van professionals en leidinggevenden om de externe samenwerking op gang te houden. In deze wildgroei raken veel organisaties overvraagd. En dan is vrijblijvendheid (schijnbaar meedoen maar je nergens aan binden) een veel toegepaste overlevingsstrategie.

Niet openlijk – iedereen huldigt samenwerking immers als principe – maar stilzwijgend wel. En daarvan is het effect dan weer dat samenwerkingsverbanden zelden worden beëindigd, maar blijven bestaan als overlegtafels waaraan de deelnemers hun motivatie langzaam zien verdampen.

Een ander soort wildgroei is zichtbaar als samenwerkingsverbanden last krijgen van ‘mission creep’, de neiging om vanuit hoge ambities en de goede onderlinge sfeer de horizon te verruimen naar nieuwe gezamenlijke opgaven. Wat begon als een gefocuste manier van problemen oplossen, eindigt dan in een overbelaste vergaderagenda met thema’s, doelen en projecten, die geen van alle echt van de grond komen.

Samenwerken in een imperfecte wereld

Wie samenwerking als panacee ziet, gaat eigenlijk uit van een perfecte wereld. Een wereld waarin alle partners van nature betrokken en bekwaam zijn, waarin het redelijk snel lukt tot een productief werkproces te komen en waarbij het aantal vraagstukken en verbanden overzichtelijk blijft. Die voorwaarden zijn vrijwel nooit tegelijkertijd aanwezig. Dat heeft ons in een situatie gebracht waarin samenwerking veelal stroef verloopt maar niemand dat durft te zeggen, en een externe partij wordt gevraagd om de samenwerking te evalueren.

“We moeten een balans vinden tussen het uitgangspunt dat samenwerking nodig is en de ervaring dat die samenwerking veel en hoge eisen stelt.”

Wie dergelijke evaluaties leest, ziet dat daarin vaak de nodige frustraties zijn gespuid. Maar niet zelden is de conclusie vervolgens dat het ontbreekt aan randvoorwaarden: er is geen gedeeld doel, de governance vertoont gaten, er is te weinig menskracht en geld, et cetera. Te vaak blijven onderliggende patronen (zoals mentaal afhaken of juist mission creep bij de partners) onbesproken.

Dat type evaluaties schiet tekort: de vinger wordt niet op de zere plek gelegd en na de evaluatie blijven de onderlinge gesprekken even resultaatloos. Het klagen houdt aan en deelnemers spreken hun ongenoegen uit in de wandelgangen en niet tijdens het samenwerkingsoverleg zelf.

Is dat te doorbreken?

Bij Andersson Elffers Felix denken van wel, maar het gaat niet vanzelf. We moeten een balans vinden tussen enerzijds het uitgangspunt dat samenwerking nodig is om complexe vraagstukken te hanteren en aan de andere kant de ervaring dat die samenwerking veel en hoge eisen stelt.

We moeten er dus zorgvuldig en terughoudend mee omgaan. Niet denken in termen van vage procesoplossingen, maar samen op zoek gaan naar afgebakende vormen van samenwerking, die passen bij de opgave. En we moeten zorgen dat deelnemers plezier hebben en houden in de samenwerking. Die blijft afhankelijk van hun vrijwillige inzet en hun intrinsieke motivatie daarvoor, dus moeten de ontmoetingen en gesprekken als eerste productief én prettig zijn.

Oplossingsrichting 1: Focus vasthouden

Terughoudend en zorgvuldig omgaan met samenwerking betekent dat die selectief wordt ingezet als werkvorm, alleen in die situaties waarin gezamenlijkheid echt nodig is om complexe en chronische vraagstukken op te lossen. De zorg- en veiligheidshuizen zijn daarvan een goed voorbeeld, net als de samenwerking van scholen voor passend onderwijs aan kwetsbare kinderen. In sommige gemeenten hebben interdisciplinaire sociale wijkteams hun draai gevonden.

In deze voorbeelden hebben partners geleerd om meer focus aan te brengen in hun samenwerkingsactiviteiten. Door hun doelen duidelijk af te bakenen lukt het om een stabiel werkproces in te richten waarmee dit bereikt kan worden.

Focus, het strak vasthouden aan één of twee hoofdonderwerpen, is een conditio sine qua non voor samenwerking.

Oplossingsrichting 2: Van verbanden naar platforms

Terughoudend inzetten van samenwerking betekent idealiter ook het verminderen van het aantal samenwerkingsverbanden. In veel publieke domeinen is sprake van vele verbanden, elk opgericht vanuit een specifiek doel, die elkaar vaak overlappen.

“Terughoudend werken betekent ook het beperken van het aantal partners.”

Het effect is dan vaak dat bestuurders of professionals uit diverse organisaties elkaar wekelijks tegenkomen in vergelijkbare overleggen met ongeveer dezelfde deelnemers. Dat is inefficiënt, niet alleen vanwege de vele vergaderuren, maar ook omdat er ook weer moet worden afgestemd tussen die samenwerkingsverbanden. Zo wordt een vergadercircuit in stand gehouden, dat uiteindelijk meer achter de vraagstukken aanloopt dan die hanteerbaar te maken.

Dit is te doorbreken door de afzonderlijke samenwerkingsverbanden samen te voegen in een kleiner aantal, vaste platforms, die bestaande programma’s overnemen. Een gemeente of regio kan zich bijvoorbeeld beperken tot één platform voor de ruimtelijke omgeving, één voor de veiligheid, één voor kwetsbare groepen en één voor participatie.

Door deze platforms blijvend in te richten, wordt het beter mogelijk om de blik op de lange termijn te ontwikkelen, nodig om de samenwerking uiteindelijk vruchtbaar te maken. Werken in platforms helpt ook om te bewaken of de programma’s voldoende focus hebben.

Oplossingsrichting 3: Kernpartners en schilpartners

Brede platforms zullen al gauw veel partners aantrekken. Al gauw te veel om nog werkbaar te zijn. Daarom betekent terughoudend werken ook het beperken van het aantal partners en daarmee ook van de tijd die partners kwijt zijn aan de samenwerking. Dit kan gebeuren door enkele partners een zwaardere rol te geven dan andere. Er zijn dan ‘kernpartners’, die het samenwerkingsverband organiseren en trekken, en ‘schilpartners’.

Die laatste hebben een kleinere, vaak meer specialistische rol in het domein en in de samenwerking, doen daarom meer beperkt mee en zijn ook niet bij alle besprekingen nodig.

Op zichzelf is dit geen baanbrekend inzicht, maar het vraagt discipline en een uitstekende onderlinge (meta)communicatie om het echt te laten werken. Bovendien moeten de kernpartners ook gemandateerd en gefaciliteerd worden om zaken te kunnen regelen.

In de meeste samenwerkingsverbanden ontbreekt zo’n gereguleerd onderscheid, ook omdat vaak de neiging overheerst dat iedereen overal bij aanwezig wil zijn om te kunnen meebepalen wat er gebeurt (en te voorkomen dat er ‘verkeerde’ beslissingen worden genomen).

Er is in een dergelijk model ‘netwerkvolwassenheid’ nodig. Bij de schilpartners om te accepteren dat niet iedereen even sterk betrokken is en dus dat men zaken aan kernpartners moet toevertrouwen. En bij de kernpartners om transparant te werken en schilpartners tijdig en volledig te betrekken bij belangrijke stappen.

“Complexiteit mag niet worden gebruikt als excuus om voort te modderen.”

Is dit nu genoeg? Het werken met focus, in brede platforms en met kern- en schilpartners kunnen op zichzelf helpen om terughoudend om te gaan met samenwerkingsverbanden. Maar er is ook een risico dat ook deze oplossingen te ongericht en clichématig worden toegepast, zodat de ingewikkeldheid toch weer toeneemt. We denken dat er ook een meer radicale oplossing nodig is, die recht doet aan de behoefte om meer greep te krijgen op complexe maatschappelijke vraagstukken.

Het patroon doorbreken: Aanbrengen van sturing

Samenwerken kost tijd, en kan dus alleen werken als die tijd ook gegund wordt. Voor veel vraagstukken waaraan samenwerkingsverbanden werken is dat niet het geval: problemen worden als urgent gevoeld en er is behoefte aan oplossingen op korte termijn. Dan is een ander patroon nodig, een dat de urgentie als vertrekpunt neemt.

Urgentie vraagt om daadkracht en dus sturende regie. Die regie kan liggen bij de overheid, maar ook bij één of enkele partners die bereid zijn om een sturende rol op te pakken in de samenwerking.

Zo kan de Rijksoverheid besluiten om weer een centrale rol te nemen in de ruimtelijke ordening van Nederland. Of kan een gemeente beslissen om een stevig interventieteam in te zetten voor overlastgevende personen. Of kan een ggz-instelling ertoe overgaan een trekkende rol op zich te nemen bij een wijkaanpak voor ernstig psychisch kwetsbare personen.

Samenwerking blijft aan de orde, maar wordt dan door de sturende instantie ingezet als middel om de uitvoering meer kracht te geven. Daar hoort dan wel bij dat die sturende instantie middelen beschikbaar stelt om de die samenwerking mogelijk te maken, in de vorm van prioriteiten, uren, geld en eventueel begeleiding.

Die oplossing heeft echter ook een risico. Een sterke sturing kan als dwingend worden ervaren voor de partners en ontmoedigt dan juist de samenwerking. Onderzoek heeft uitgewezen dat opgelegde samenwerking minder robuust is dan wanneer deze vrijwillig tot stand is gekomen vanuit een gezamenlijke ambitie.

De kunst is om deze twee werelden te combineren. Daarbij kunnen de acties voor terughoudendheid – focus, platform en kernpartners – dienstig zijn. Ze geven de samenwerking een positieve injectie om tot resultaat te komen. Wanneer de sturing deze acties benut en inhoud geeft kan die de samenwerking juist vleugels geven.

Als alternatief voor samenwerking als panacee zien we dus een mix van samenwerking en regie. Om hierin een balans te vinden moet het dogma overboord van samenwerking als dé oplossing voor complexe vraagstukken. Complexiteit mag niet worden gebruikt als excuus om voort te modderen.

Bij de aanpak van complexe vraagstukken is het nodig om meer sturen en meer samenwerken te combineren en af te wisselen. Dat proces onder de knie te krijgen is misschien wel de belangrijkste leeropgave voor leidinggevenden in de (semi-)publieke sector.

Een artikel van Pieterjan van Delden, senior adviseur bij Andersson Elffers Felix en gespecialiseerd in de ontwikkeling en strategieën van professionele organisaties, overheden, non-profit instellingen en netwerkorganisaties. De laatste jaren legt hij zich toe op de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden tussen publieke organisaties. In 2009 promoveerde hij op dit onderwerp met Samenwerking in de publieke dienstverlening.