Verdeelmodellen in het sociaal domein hebben baat bij herziening
De verdeelmodellen die worden gehanteerd om de financiële middelen voor het sociale domein te verdelen onder gemeenten moeten worden herzien. Er bestaan discrepanties tussen de verdeelmodellen en de uitvoering in de praktijk. Dit concludeert Andersson Elffers Felix op basis van onderzoek in opdracht van het Ministerie van BZK. Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken onderschrijft de bevindingen van het adviesbureau en is overleg gegaan met de VNG.
Sinds 2015 zijn in Nederland gemeenten verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Het gemeentelijke beleid op dit gebied is vastgelegd in drie wetten: de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Participatiewet en de Jeugdwet. De uitvoering van het beleid op deze gebieden viel voor 2015 deels binnen het takenpakket van de Rijksoverheid. De overdracht van de verantwoordelijkheid naar de gemeenten wordt ook wel aangeduid als decentralisatie.
Om te zorgen dat de gemeenten hun nieuwe taken goed kunnen uitvoeren, heeft de overheid verschillende maatregelen genomen. Zo wordt er gestreefd naar minder regeldruk voor inwoners. Om dit te bereiken moeten de regels zo eenvoudig mogelijk zijn en inwoners met ingewikkelde problemen kunnen aankloppen bij één aanspreekpunt. Daarnaast was het de bedoeling om de geldstromen aan gemeenten voor de taken in het sociaal domein eenvoudiger in te richten. Dit betekent dat gemeenten uiteindelijk één budget ontvangen vanuit het gemeentefonds om de participatie in de maatschappij te bevorderen. Op deze manier moet de besteding van en verantwoording over dit budget voor gemeenten overzichtelijker worden.
De geldstromen voor de uitvoering van de drie afzonderlijke wetten zijn gebundeld in de Integratie-uitkering Sociaal domein (IU-SD), maar de gewenste overzichtelijkheid en eenvoud lijken vooralsnog grotendeels uit te blijven. De afgelopen jaren waren de verdeelmodellen in de IU-SD een belangrijk onderwerp van discussie in relatie tot de financiële tekorten van gemeenten. Verschillende grote en kleine gemeenten hebben de afgelopen jaren diverse discrepanties aangedragen. In opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft Andersson Elffers Felix (AEF) een groot aantal van deze potentiële discrepanties onder de loep genomen. “Daarvan blijkt een deel onderbouwd, een deel nog onduidelijk, en een deel blijkt niet te kloppen”, concludeert het bureau op basis van het onderzoek, dat eerste stap is in een langer lopend traject.
Discrepanties
AEF stelt dat de momenteel gehanteerde verdeelmodellen discrepanties bevatten die voldoende aanleiding geven voor het herzien van de verdeelmodellen en adviseert om op een zorgvuldige, pragmatische en haalbare manier aan de slag te gaan met de verdeelmodellen. De belangrijkste discrepanties zijn volgens het adviesbureau de onvolkomenheden in historische gegevens en het gebruik van de maatstaven medicijngebruik en Wajong in de verdeelmodellen jeugd en Wmo.
Daarnaast stelt AEF dat voor alle verdeelmodellen die zijn gemaakt op grond van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) – de wet achter de verdeelmodellen – geldt dat zij niet toegerust zijn om grote beleidswijzigingen op te vangen. Dit heeft ermee te maken dat de modellen kostengeoriënteerd zijn. “Beleidswijzigingen kunnen de kostenstructuur fundamenteel veranderen”, stellen de onderzoekers, die toevoegen dat ook autonome veranderingen onvoldoende worden meegenomen en -gewogen in de maatstaven van de verdeelmodellen. “Om die reden is periodieke monitoring en onderhoud van groot belang”, geven ze aan.
Tekort aan kennis en begrip
Een ander probleem dat AEF constateert is dat gemeenten de verdeelmodellen ervaren als richtinggevend: “Het gevolg van deze ontwikkeling is dat het verdeelmodel een eigen werkelijkheid creëert: gemeenten passen hun beleid aan op het budget. Daarmee wordt voorbijgegaan aan de bedoeling van het gemeentefonds als een vrij besteedbaar budget, waarmee gemeenten eigen beleidskeuzes kunnen maken.”
Bovendien kampen veel gemeenten met een gebrek aan kennis aangaande de verdeelmodellen, wat onder meer naar voren komt in de soms aantoonbaar onjuiste redenen die gemeenten aanvoeren in hun bekritisering van de verdeelmodellen: “De constatering van een gesignaleerd tekort was nogal eens aanleiding voor kritiek op het verdeelmodel, zonder het tekort te duiden of een relatie te leggen met de inhoud van het verdeelmodel en/of de bredere context van de verdeelsystematiek.”
Wat door de onderzoekers echter als ernstiger wordt aangemerkt dan deze feitelijke misvattingen over de specifieke verdelingen, is het vaak ontbrekende begrip ten aanzien van de achterliggende systematiek van financiële verhoudingen: “De bedoeling daarvan is – in de kortst mogelijke formulering – een rechtvaardige verdeling van middelen, die aansluit bij de praktijk van gemeenten en lokale beleidsvrijheid toestaat. Dit perspectief lijkt op te veel plaatsen in het openbaar bestuur uit het blikveld verdwenen te zijn”, schrijven de auteurs in hun rapport.
Korte en lange termijn
De aanbevolen herziening van de verdeelmodellen moeten volgens AEF zowel op de korte als de lange termijn plaatsvinden. Wat betreft de korte termijn wordt geadviseerd om de eerste aanpassingen op te nemen in de meicirculaire 2019, waarin de gemeenten worden geïnformeerd over de omvang en de verdeling van de algemene uitkering, de integratie-uitkeringen en de decentralisatie-uitkeringen voor de jaren 2019 en verder.
Daarnaast verwacht het adviesbureau dat het nodig zal zijn om over een aantal jaren de verdeelmodellen (opnieuw) te herijken: “Gezien de transformatie in het sociale domein en het feit dat er nu nog geen uitgekristalliseerde praktijk in gemeenten is, is het goed mogelijk dat de uitgaven van gemeenten over een aantal jaren een andere structuur hebben dan nu. Op dat moment zal ook opnieuw gekeken moeten worden naar de verdeling, ook als deze op korte termijn herijkt wordt.”
In een brief aan de Tweede kamer heeft minister Ollongren van Binnenlandse Zaken laten weten de door AEF vastgestelde noodzaak tot herziening te onderschrijven. Inmiddels is ze hierover het overleg aangegaan met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).
