Onzichtbare regeldruk kost bedrijfsleven honderden miljoenen euro’s

Uit een onderzoek van adviesbureau Sira blijkt dat de vele beleidsregels vanuit de overheid zorgen voor een enorme verborgen lastendruk op het bedrijfsleven. De vijf regels die voor het onderzoek onder de loep werden genomen zorgen samen al voor een kostenpost van €500 miljoen. Het dringende advies is om de regeldruk van beleidsregels te kwantificeren en waar mogelijk op zoek te gaan naar minder belastende alternatieven.

In een rapport dat onlangs aan de ministers van Veiligheid en Justitie en van Binnenlandse Zaken werd aangeboden, waarschuwt het Adviescollege toetsing regeldruk (Actal) dat bedrijven gebukt gaan onder een hoge administratieve lastendruk die grotendeels buiten het beeld van de politiek blijft. Voor het rapport, dat werd opgesteld door adviesbureau Sira, werd onderzoek gedaan naar de regeldruk die een gevolg is van beleidsregels. Beleidsregels zijn bedoeld om de samenleving duidelijkheid te geven over hoe de overheid in bepaalde gevallen handelt. In de praktijk blijken ze vaak echter aanvullende verplichtingen te bevatten voor zowel burgers als bedrijven. Hoewel dit officieel wel zou moeten, heeft de overheid volgens Sira geen goed beeld van de lasten die dit oplevert.

Om meer inzicht te verkrijgen in de verborgen kosten die beleidsregels met zich meebrengen, bestudeerden de onderzoekers van Sira vijf onderbelichte beleidsregels. Wat bleek is dat alleen al deze vijf beleidsregels het bedrijfsleven opzadelen met een verborgen kostenpost van maar liefst €500 miljoen. Voorbeelden van zulke beleidsregels die verborgen kosten met zich meebrengen zijn de verplichting aan bakkers om een schoonmaakregistratie bij te houden en de verplichting aan ondernemers om een administratie van de betaalde nevenactiviteiten van hun werknemers bij te houden.

In de afgelopen regeerperiode werkte het kabinet er juist aan om de regeldruk die zowel burgers als ondernemers raakt met €2,5 miljard te verminderen. Het kabinet slaagde ook daadwerkelijk in deze opzet, maar concentreerde zich daarbij hoofdzakelijk op de regeldruk die direct wordt veroorzaakt door wetten, algemene maatregelen en ministeriële regelingen. Er is volgens Actal onvoldoende oog voor de regeldruk die ontstaat als gevolg van de beleidsregels die worden opgesteld door ministeries, uitvoeringsorganisaties, inspecties en toezichthouders.

In totaal maken maar liefst 93 Rijksinstanties beleidsregels en andere algemene regels, bekende voorbeelden van zulke instanties zijn de Belastingdienst, het UWV, de Inspectie SZW, de Autoriteit Financiële Markten en de Nederlandse Zorgautoriteit. Deze beleidsregels maken deel uit van de uitwerking van hogere regelgeving, zoals wetten, AMvB’s (Algemene Maatregel van Bestuur) en ministeriële regelingen en mogen zelf officieel geen aanvullende verplichtingen opleggen: uitvoeringsorganisaties en toezichthouders hebben hier juridisch gezien niet de bevoegdheid toe. In werkelijkheid blijkt echter dat ze dit wel degelijk doen.

Geen kwantificering regeldruk

Een ander belangrijk onderdeel van het onderzoek bestond uit het in kaart brengen van het landschap aan beleidsregels. Hierin werd vooral duidelijk hoezeer er een gebrek is aan overzicht, systematiek en uniformiteit. Er blijken grote verschillen te bestaan tussen de verschillende instanties: sommigen hebben geen of slechts enkele beleidsregels, terwijl anderen er letterlijk honderden hebben. Deze grote verschillen zijn volgens de onderzoekers verklaarbaar aan de hand van de ruimte die wordt opengelaten in de wet- en regelgeving, waardoor het vervolgens aan de toezichthouders en uitvoeringsorganisaties is om deze naar eigen inzicht in te vullen.

Wat dit extra problematisch maakt, is dat uit het onderzoek is gebleken dat er bij de totstandkoming van deze beleidsregels niet expliciet wordt gekeken naar de regeldruk, terwijl dit volgens de spelregels van het kabinet eigenlijk wel zou moeten. Er is tijdens de inventarisatie geen enkele instantie gevonden die structureel een soort van toets toepast waarin wordt gekeken wat voor een effect een bepaalde beleidsregel zal hebben op de hoeveelheid regeldruk. Op deze manier loopt men onder meer de kans mis om eventueel tot minder belastende en minder dure beleidsregels te komen. Jan ten Hoopen, collegevoorzitter van Actal*, zegt hierover: “Het is zorgelijk dat de regeldruk van beleidsregels en andere algemene regels volledig buiten beeld blijft. Het bedrijfsleven voelt die regeldruk namelijk wel degelijk!”

Ook stellen de onderzoekers dat ministeries bij het opstellen van de beleidsregels zich niet consequent afvragen of de regels ook noodzakelijk of zinvol zijn. “Waarom moet een werkgever de arbeidstijden van de nevenwerkzaamheden van zijn werknemers registreren? Is dat niet gewoon de verantwoordelijkheid van die werknemers zelf?”, vraagt Ten Hoopen zich af. Actal pleit ervoor dat ministeries voortaan alle nieuwe regels laten toetsen op de gevolgen voor de regeldruk. En: gezien de omvang van de regeldruk die de regels veroorzaken, adviseert Actal om alle bestaande beleidsregels te screenen op minder belastende alternatieven.

Wie is verantwoordelijk?

Deel van het probleem is volgens de onderzoekers de onduidelijkheid over wie de verantwoordelijkheid heeft om de regeldruk van beleidsregels binnen de perken te houden. Officieel zijn de ministeries verantwoordelijk voor het kwantificeren van de regeldruk, maar doordat het in de praktijk vaak de uitvoeringsorganisaties en toezichthouders zijn die beleidsregels interpreteren en hier eigen invulling aan geven, hebben de ministeries lang niet altijd evenveel zicht meer op de regeldruk van de beleidsregels. Ook wordt de invulling van beleidsregels in sommige gevallen achteraf nog bijgesteld op basis van ervaringen met de regels in de praktijk. Uit het onderzoek komt naar voren dat dit niet wordt opgevangen vanuit de uitvoeringsorganisaties en toezichthouders, aangezien zij verzuimen structureel te rapporteren aan de ministeries.

Het is voor de onderzoekers niet duidelijk geworden waar de verantwoordelijkheid rust. Actal roept het kabinet dan ook op ‘dit lek in de verantwoording’ zo snel mogelijk te dichten. Daarnaast adviseert Actal de overheidsinstanties goed te kijken naar mogelijke alternatieven voor belastende beleidsregels. Zo zou het goed zijn om van alle nieuwe beleidsregels vast te stellen hoeveel regeldruk ze met zich meebrengen, zodat ze ook met mogelijk minder belastende alternatieven kunnen worden vergeleken. Daarnaast is het ook belangrijk om de bestaande beleidsregels te optimaliseren door op zoek te gaan naar andere mogelijkheden die voor minder regeldruk zorgen. Bijkomend voordeel is bovendien volgens de onderzoekers dat beleidsregels (in tegenstelling tot wetten) op vrij korte termijn zijn aan te passen zodat het bedrijfsleven al snel zou kunnen profiteren van de bijbehorende lastenverlichting.

* Het mandaat van Actal is per 1 juli 2017 afgelopen en Jan ten Hoopen is inmiddels afgetreden. Het advies rond de regeldruk vanuit beleidsregels was één van zijn laatste adviezen als voorzitter. Inmiddels is er een nieuw Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) onder voorzitterschap van Marijke van Hees.