Gemeente Amsterdam 240 miljoen armer door financiële chaos

Gemeente Amsterdam heeft jarenlang een wanbeleid gevoerd bij het beheer van de financiën. Tussen 2002 en 2014 is hiermee minimaal €240 miljoen – geld afkomstig uit de zakken van inwoners en ondernemers – verkwanseld, blijkt uit een vernietigend rapport van de enquêtecommissie Financiële Functie Amsterdam. Om het tij te keren zijn vijftien aanbevelingen voorgesteld.

Voor iedere organisatie in de publieke sector speelt de financiële functie een essentiële rol voor efficiënte uitvoering van alle taken en het voorkómen van financiële incidenten. Maar met een stadsbegroting van in totaal €6,4 miljard – bijna twee keer zoveel als het budget van Rotterdam (€3,5 miljard) – heeft de financiële afdeling van Amsterdam wel een hele grote taak.

In de afgelopen tien jaar is deze taak meerdere malen te zwaar gebleken voor de Gemeente Amsterdam, wat de hoofdstad in diskrediet heeft gebracht wegens wantoestanden. De gemeente ging bij herhaling in de fout, onder meer met het storten van grote hoeveelheden geld en het verwerken van betalingen in de administraties – fouten die breed werden uitgemeten in de media. Maar ook intern gingen er veelvuldig dingen mis: grote projecten liepen financieel uit de hand en er werd regelmatig ergernis geuit over de inefficiënties binnen de financiële functie. Toen de gemeente in 2013 €188 miljoen overmaakte op rekeningen van Amsterdammers (voor woonkostenbijdragen) in plaats van de benodigde €1,88 miljoen, was de raad van de stad de warboel zat. Er werd besloten om een enquêtecommissie in te stellen, onder leiding van commissievoorzitter Marijke Shahsavari (CDA). Adviesbureau Policy Research Corporation* werd in de arm genomen om het proces te ondersteunen.

 
In 2014 werden de voorbereidingen getroffen, en eind 2014 werd met het vooronderzoek begonnen. Nadat in februari vorig jaar de scope van de doorlichting werd goedgekeurd barstte het onderzoek los. In totaal meer dan 15.000 documenten werden door de onderzoekers onder de loep genomen, afkomstig van een breed scala aan stakeholders, waaronder de gemeente zelf, het college van B&W, de gemeentelijke accountant ACAM, de rekenkamer, de Rekeningencommissie en de Raadscommissie Algemene Zaken. Ook werden vertrouwelijke en niet-openbare documenten bestudeerd, meer dan 80 interviews afgenomen en verschillende werkbezoeken afgelegd. 

Twee weken geleden, op 22 februari 2016, kwam de enquêtecommissie Financiële Functie Amsterdam met haar bevindingen. De conclusies waren snoeihard. In het 471-pagina tellende eindrapport geven de onderzoekers een uitgebreide reconstructie van de belangrijkste ontwikkelingen tussen 2002 tot 2014, en worden de pijnpunten onverbiddelijk blootgelegd. Hierbij is ook het ‘namen & shamen’ van betrokken verantwoordelijke kopstukken niet geschuwd.

De onderzoekers zijn gestart met het uiteenzetten van de scope van de financiële functie. Hierbij staan drie pijlers centraal: strategische taken, planning- en controltaken en operationele taken. Strategische taken omvatten het opstellen van beleidsplannen en het leveren van financieel advies aan bestuurders, planning- en controltaken het opstellen van rapportages (begroting, jaarrekening), en de operationele taken zijn activiteiten gericht op het dagelijks voeren van de administratie en het uitvoeren van transacties. 

Bij de uitvoering van de complete financiële functie in de gemeente Amsterdam is een samenspel van verschillende stakeholders betrokken, waardoor volgens de onderzoekers een uiterst complex speelveld ontstaat. Het college van B&W draagt de politieke verantwoordelijkheid voor de uitvoering, maar de ambtelijke organisatie, met aan het hoofd de gemeentesecretaris, is daarentegen verantwoordelijk voor de daadwerkelijke executie. De kaders voor de uitvoering worden uitgezet door de gemeenteraad, het hoogste bestuursorgaan van de gemeente. De raad wordt hierbij ondersteund door de rekenkamer, die gerichte onderzoeken uitvoert, de ACAM staat de raad terzijde staat, en ook de griffie speelt een rol in het uitvoeren van diverse taken. 

Wanbeleid
Op basis van het onderzoek concluderen de onderzoekers dat er sprake is van wanbeleid, van de operationele taken van de financiële functie tot de regie en samenwerking in het gehele financiële landschap. “Versnippering binnen de gemeentelijke organisaties en vrijblijvendheid in het nakomen van afspraken” staan aan de basis van de structurele problemen met de hoofdstedelijke financiële huishouding, aldus de commissie. Met name het laatstgenoemde punt heeft vele wenkbrauwen van de commissieleden doen fronzen, zegt Shahsavari. “Afspraken blijken in Amsterdam lang niet altijd afspraken te zijn.” Hierdoor bleven veel issues die al in 2002 waren geconstateerd continu rondzingen, waarbij sommige 12,5 jaar later nog steeds niet waren opgelost. “Er was te weinig aandacht voor, er is te weinig op gestuurd, problemen kregen te weinig prioriteit en te weinig was duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk was”, zo vat Shahsavari de bevindingen samen.

Niet alleen direct betrokken wethouders hadden last van vrijblijvendheid. Ook de gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke top zijn flink tekortgeschoten. “De raad heeft niet genoeg gecontroleerd en afgedwongen dat het college verbeteringen liet zien”, stelt de commissievoorzitter. Hierdoor bleef de financiële functie in een vicieuze cirkel hangen en vertoonde het “telkens terugkerende en wijdverbreide” tekortkomingen.

De kosten van het wanbeleid lopen tot in de miljoenen. Naar schatting ging jaarlijks minimaal €20 miljoen verloren, en dat 12 jaar lang. Kortom, meer dan €240 miljoen verdween uit de portemonnee van stadsgenoten, geld dat beter besteed had kunnen worden.

Aanbevelingen
In het rapport geeft de enquêtecommissie 15 aanbevelingen om de financiële functie weer op orde te krijgen. Een van de belangrijkste aanbevelingen is dat de wethouder van Financiën “zorgplicht” krijgt voor de gehele financiële administratie. “De gemeenteraad kan op grond hiervan het college en specifiek de wethouder Financiën aanspreken”, aldus Shahsavari. Een betere behandeling van de begroting en jaarrekening in de gemeenteraad, naar voorbeeld van de ‘methode-Duisenberg’ die de Tweede Kamer gebruikt, is een ander advies**.

Binnen de ambtelijke organisatie moet er dringend gekeken worden naar de bedrijfsprocessen, taken en verantwoordelijkheden, en daarnaast is het van groot belang om meer transparantie naar de buitenwereld te creëren, bijvoorbeeld door een ‘dashboard financiële bedrijfsvoering’. Daarmee kan iedereen binnen en buiten de gemeente meekijken hoe de financiële bedrijfsvoering er voor staat en kan er ook effectief gestuurd worden op de financiële bedrijfsvoering.

Als de gemeente erin slaagt om de verbeterinitiatieven tot een goed einde te brengen, dan is het volgens Shahsavari “aannemelijk” dat het kan leiden tot een betere inzet van enkele tientallen miljoenen euro’s per jaar. Hierbij is het essentieel dat verantwoordelijkheden scherper worden verdeeld, en dat er een cultuur van doorzettingsmacht wordt gecreëerd. “De financiële functie is uiterst ingewikkeld, maar het verdient alle aandacht”, sluit Shahsavari af.

* Het team van Policy Research Corporation bestond uit Chris Peeters, Steven Djohan, Edwin de Boer, Jasper van Dijke, Matthijs van Hilten en Nicky Hoogveld.

** In dit model zouden per raadscommissie twee raadsleden aangewezen worden, één van de coalitie en één van de oppositie, die de bespreking van de begroting en jaarrekening voorbereiden. Dit zorgt volgens de commissie voor meer structuur en een meer inhoudelijk debat over de financiën.