Integrale aanpak oplossing voor IT overheidsprojecten

Bij de frase ‘ICT-project bij de overheid’ spitst menigeen de oren: daar is vast iets misgegaan! En inderdaad hebben talloze mislukte ICT-projecten de media gehaald, en zelfs het vragenuurtje van de Tweede Kamer. Volgens Ingeborg van den Oever, adviseur bij Quint, ligt een belangrijke oorzaak van het falen van overheidsprojecten in het gegeven dat ze als ICT-projecten worden gezien en behandeld. Hierdoor ligt tunnelvisie op de loer, ontbreekt de juiste betrokkenheid, herhaalt men fouten en ziet men oplossingen over het hoofd. 

‘Miljoenen euro’s weggegooid door justitie met ICT-project’, kopten de kranten. Die media-aandacht komt onvermijdelijk doordat men vernieuwingen steeds weer introduceert als ‘ICT-projecten’. ICT is – vanwege voortdurende overheidstaakstellingen en digitalisering – harder nodig dan ooit, maar ICT-projecten zijn dat niet. Wie belangrijke vernieuwingsprojecten uitsluitend door een ICT-bril bekijkt, ziet namelijk over het hoofd dat daarmee de business niet is ‘aangehaakt’ en het eigenaarschap verkeerd is ondergebracht. Bij oplevering is er dan het risico dat de resultaten niet aan de verwachtingen voldoen. Dat het anders moet, is duidelijk. Maar hoe? 

Uitgangssituatie: overheidsomstandigheden
De diagnose lijkt helder: blijkbaar is de ICT-scope te beperkt om recht te doen aan de omstandigheden waarbinnen de overheid werkt. Alvorens een oplossing te schetsen, is het goed die omstandigheden nader te bezien. Zo wordt gelijk duidelijk dat een project met een beperkte scope weinig kans van slagen heeft. We noemen hier een aantal knelpunten. 

Stakeholders, opdrachtgevers en politiek geformuleerde doelstellingen

De taken van overheidsorganisaties zijn geordend op beleidsonderwerpen. De relevantie daarvan overschrijdt de grenzen van de organisatieonderdelen. Vandaar dat projecten een combinatie kennen van horizontale (in ketens) en verticale (hiërarchische) sturing. 

Kenmerkend voor de politiek is het direct reageren op incidenten. In de snelheid van het debat worden beloftes over oplostermijnen gedaan die niet altijd haalbaar zijn. Voor oplossingen is het vaak nodig om informatiesystemen te koppelen over de organisatiegrenzen heen. Dit is tijdrovend en soms risicovol. Hier zouden ambtenaren zich best assertiever kunnen opstellen. Een scherpe opdrachtanalyse wordt zelden teruggelegd op het bureau van bestuurders. 

Beperkte financiële middelen en samenhang
Financiële doelstellingen zijn in overheidsland scherper dan ooit. Maar de kost gaat altijd voor de baat uit, ook bij bezuinigingsoperaties. Dit kan overheidsinstellingen voor een dilemma plaatsen: een keuze tussen enerzijds te weinig kwaliteit (mislukking!) en anderzijds kostenoverschrijding. Overheids-projecten vertonen vaak grote samenhang met andere projecten. Portfoliomanagement zou hier nuttig zijn, want het is moeilijk om de samenhang tussen projecten te blijven zien en bewaken. Ook door projecten uit te voeren in het verlengde van ICT kan men andere projecten uit het oog verliezen. 

Invloed van wet- en regelgeving
Wijzigingen in wet- en regelgeving beïnvloeden vaak de ondersteunende informatiesystemen. Noodzakelijke aanpassingen van systemen kennen flinke doorlooptijden, en het verloop ervan is moeilijk te voorspellen. Daardoor wordt er, bij het aanpassen van deze informatiesystemen, veel gewerkt met ‘gegeven planningen’ in plaats van reële planningen (de beruchte 1e januari).

Ook kent de overheid door wet- en regelgeving opgelegde beperkingen. Elke overheidsinstelling heeft een wettelijke taak en mag niet zonder meer alles doen met ICT wat technisch mogelijk is. Denk aan het benutten van data om beleidsdoelstellingen te realiseren. 

Oplossing: transformatiemanagement
Een overheidsproject tot een goed einde brengen lijkt welhaast onmogelijk. Toch is het dat zeker niet. Een integrale vraagstukbenadering – waarvoor men een project start – kan heilzaam uitpakken. Hierbij vormen de principes van transformatiemanagement het uitgangspunt. 

Zo is het zaak om alle belangrijke aspecten van een project gestructureerd te benoemen. Dit reduceert de mate van onzekerheid waaraan elk project onderhevig is. Een bepaalde onvoorspelbaarheid is niet uit te sluiten – ook succes is niet gegarandeerd – maar met overzicht zijn de consequenties van onverwachte situaties beter te ondervangen. Het bepalen van de projectscope is een volgende stap. Dit is makkelijker gezegd dan gedaan omdat de omgeving voortdurend verandert, juist binnen overheidsorganisaties. 

Een omgevingsanalyse, waarbij men het project en zijn omgeving visualiseert, creëert dan overzicht. Dat is eenvoudig aanpasbaar wanneer omstandigheden veranderen, en het ondersteunt besluitvorming.

Vervolgens is het zaak om omvangrijke projecten te vermijden. Een gefaseerde aanpak heeft meer kans op succes en minder risico’s. Fasering betekent overigens niet dat er geen langetermijnvisie bestaat, wel dat je niet alles via een big bang wilt realiseren. Tussentijds evalueren blijft nodig. 

De governance van projecten is in overheidsland lastig in te richten. Er is ook niet één waarheid voor. Meerdere departementen of onderdelen kunnen bij een project betrokken zijn – een complicerende factor dus. Hier komt programma-management om de hoek kijken, waarin best practices hun nut bewijzen. Het is de kunst de zeggenschap over een project op de juiste plek onder te brengen. Dat kan echter als men zorgvuldig de scope van een project bepaalt. 

De weerbarstige praktijk
De Algemene Rekenkamer concludeerde al in 2008 dat ICT-projecten bij de overheid goede besturing behoeven. Die moet geprofessionaliseerd worden, stelde de Rekenkamer, om het hoofd te kunnen bieden aan het specifieke krachtenveld van de overheid. Het is een onderschrijfbare conclusie – maar een die, blijkens recente mislukte projecten, moeilijk opgevolgd wordt. De vraag is wat ons weerhoudt om projectbesturing te professionaliseren via transformatie- en programma-management. 

Tijdsdruk is een belangrijke handicap bij overheidsinstellingen. Daarom wordt van alles tegelijkertijd ondernomen, met het risico van onvoldoende overzicht en ‘bezinningstijd’. Deze valkuil voorkomt men door steevast voldoende tijd te nemen om een gedeeld en gedragen uitgangspunt voor een project te formuleren. Dat verdient zich later dubbel en dwars terug! Doordat de projectomgeving vaak onoverzichtelijk is – stakeholders, andere invloedrijke factoren – kan men huiverig zijn om het eigenaarschap op zich te nemen. Dat lijkt te riskant. Ook kan het aan leiderschap ontbreken, waarvoor sommigen over hun schaduw heen zullen moeten springen. 

Tot slot onderschat men binnen overheidsinstellingen dikwijls het belang van bepaalde invloeden op projecten, zoals risicomanagement, cultuur, competenties, besturing of communicatie. 

Conclusie
Overheidsprojecten integraal benaderen, waarborgt beklijvend succes en verandering beter. Zo’n benadering biedt meer inzicht in wat er precies verandert en plaatst de doelstelling centraal, terwijl een project niet meer op zich staat. Daardoor blijkt een ICT-project om systemen te koppelen in werkelijkheid de samenwerking tussen organisaties tot doel te hebben.