AEF onderzoekt fouten van hoofdstembureau Den Bosch en stelt lessen op

Het was een dag lang groot landelijk nieuws. Het hoofdstembureau van ‘s-Hertogenbosch heeft fouten gemaakt bij de Tweede Kamerverkiezingen, waardoor sommige uitslagen dreigden te veranderen. Om erachter te komen wat er precies fout is gegaan, en welke lessen hieruit getrokken kunnen worden, benaderde de burgemeester van Den Bosch Andersson Elffers Felix om onafhankelijk onderzoek uit te voeren.

Op 6 juni van dit jaar werd minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) op de hoogte gebracht over fouten die tijdens de Tweede Kamerverkiezingen op 15 maart bleken te zijn gemaakt in het hoofdstembureau van ’s-Hertogenbosch. Tijdens de verwerking van de stemtotalen van de gemeenten in kieskring 18 ging er iets mis waardoor ruim 8.700 stemmen uit de gemeenten Boxmeer en Bergeijk niet werden meegeteld in de landelijke uitslag. In de brief benadrukt Plasterk dat de fouten geen consequenties hebben gehad voor de zetelverdeling tussen de partijen of zeteltoewijzing aan de kandidaten.

Desalniettemin waren de gemaakte fouten voor het Ministerie van BZK aanleiding om Ton Rombouts, burgemeester van Den Bosch en tevens voorzitter van het lokale hoofdstembureau, te vragen om een onafhankelijk onderzoek in te stellen. Voor het onderzoek, dat plaatsvond onder grote tijdsdruk, benaderde burgemeester Rombouts Andersson Elffers Felix (AEF), een adviesbureau dat zich bezighoudt met maatschappelijke vraagstukken.

Het onderzoek toont aan dat fouten zijn ontstaan doordat twee van de drie door het Ministerie van BZK aanbevolen controlemechanismen überhaupt niet zijn uitgevoerd en het derde mechanisme niet op de juiste manier. Hierdoor werden de gemaakte fouten niet tijdig ontdekt gedurende de invoer. De slechte controle is volgens de onderzoekers deels te wijten aan het late moment waarop het Ministerie van BZK duidelijkheid gaf over de eisen die werden gesteld ten aanzien van het stemverwerkingsproces.

Kieskringen

Wanneer er Tweede Kamerverkiezingen plaatsvinden, wordt Nederland verdeeld in twintig kieskringen, waarvan elk is verdeeld in een groot aantal stemdistricten. De resultaten van deze districten worden doorgegeven aan het hoofdstembureau (HSB) van die kieskring. Voor kieskring 18, bestaande uit 41 gemeenten (waarbij onder meer Bergeijk, Boxmeer, Deurne, Eindhoven, Helmond, 's-Hertogenbosch, Oss, Uden, Valkenswaard en Vught) bevindt deze zich in Den Bosch. Het is de bedoeling dat dit HSB ervoor zorgt dat de stemtotalen van de kieskring worden opgeteld en gerapporteerd aan de Kiesraad in Den Haag, die tijdens de verkiezingen functioneert als centraal stembureau.

Nadat het HSB de resultaten van kieskring 18 had doorgegeven aan de Kiesraad werd duidelijk dat het totale aantal uitgebrachte stemmen in de kieskring, zoals dit was vermeld in het proces-verbaal van HSB Den Bosch, lager is dan het stemtotaal van alle gemeenten in deze kieskring. Na verder onderzoek bleek bovendien dat het verschil werd veroorzaakt door stemmen die niet zijn opgenomen in de stemtotalen van het HSB en dus ook niet in de landelijke uitslag. 

Boxmeer en Bergeijk

Het verschil is afkomstig van fouten die in het HSB zijn gemaakt tijdens de verwerking van de stemtotalen afkomstig uit twee gemeenten uit kieskring 18: Boxmeer en Bergeijk. Wat betreft gemeente Boxmeer zijn alleen de uitgebrachte stemmen op de lijsten 1 tot en met 4 (VVD, PvdA, PVV en SP) meegeteld door het HSB, waardoor de 7.669 stemmen die naar de overige partijen gingen niet werden meegerekend. Ten aanzien van de uitgebrachte stemmen in Bergeijk ging het op iets minder grote schaal mis. Hier werden de 1.097 stemmen voor lijst 6 (D66) niet meegenomen in de uiteindelijke uitslag.

De problemen zijn vermoedelijk deels ontstaan als gevolg van een storing in de software die werd gebruikt voor het optellen van de stemmen. De dag waarop de resultaten werden ingevoerd, kreeg het HSB in ’s-Hertogenbosch te maken met storingen bij het gebruik van de software. Hierover werd contact gezocht met de softwareleverancier, die adviseerde alle gebruikers af te melden en de servers opnieuw op te starten. Dit betekende wel dat alle bestanden waaraan op dat moment werd gewerkt verloren zouden gaan en opnieuw moesten worden ingevoerd. De storingen brachten extra werk met zich mee en vergrootten de tijdsdruk op de medewerkers van het HSB, waarna er werd gekozen om de stemtotalen ‘tussentijds op te slaan’, terwijl dit helemaal geen bestaande functie was binnen de gebruikte software. Hierdoor waren, zonder dat iemand dit wist, de slechts deels ingevoerde documenten voor medewerkers niet te onderscheiden van volledig ingevulde documenten. 

Drie controlemechanismen

AEF acht het “voorstelbaar” dat hierdoor misverstanden zijn opgetreden. Omdat de computers waarop de software zich bevond na archivering van de uitslagen zijn gewist, is echter niet meer met zekerheid vast te stellen waar het precies mis is gelopen. Een onvolledige invoer wordt alleen herkend door de software indien deze wordt vergeleken met de door het Ministerie van BZK voorgeschreven dubbele invoer. Deze dubbele invoer was een van de controlemechanismen waarmee het HSB de gemaakte fouten tijdig had kunnen opmerken, maar juist vanwege de grote tijdsdruk werd in Den Bosch besloten van deze controlemethode af te zien.

Ook het tweede controlemechanisme – het zogenaamde ‘vier ogen-principe’ – is niet toegepast. Het onderzoek heeft geen duidelijkheid kunnen verschaffen over de reden dat dit niet is gebeurd. Het derde controlemechanisme – een handmatige telling – werd wel uitgevoerd, alleen werd de vergelijking van die telling met de ingevoerde aantallen niet correct en ook onvolledig uitgevoerd zodat dit er ook niet toe leidde dat de eerder gemaakte fouten werden opgemerkt, zo blijkt uit het onderzoek. 

Organisatie

De oorzaak van de gemaakte fouten kan volgens AEF ook deels worden toegeschreven aan de organisatie van de voorbereiding en uitvoering van de werkzaamheden op het HSB, die het bureau omschrijft als “kwetsbaar”. Een individuele medewerker van het HSB heeft volgens de onderzoekers “vanuit betrokkenheid en verantwoordelijkheidsgevoel, en vertrouwend op jarenlange ervaring met verkiezingen, vergaande keuzes gemaakt met betrekking tot het wel of niet uitvoeren van controlemechanismen”. De leidinggevende van deze persoon heeft vertrouwd op diens ervaring en daardoor “de noodzaak van goede controlemechanismen onvoldoende onderkend en bespreekbaar gemaakt”. 

Aanbevelingen

Vooruitkijkend, zijn er volgens AEF verscheidene lessen die gemeenten en het Ministerie van BZK kunnen trekken uit de situatie in Den Bosch. Voor HSB’s is het advies om de instructies aan medewerkers te verbeteren zodat er bijvoorbeeld meer duidelijkheid ontstaat over het onderscheid tussen de werkzaamheden om te komen tot stemtotalen op gemeenteniveau en werkzaamheden om te komen tot stemtotalen op kieskringniveau. Daarnaast raadt AEF natuurlijk aan om de controlemechanismes wel (op een goede manier) uit te voeren, waarbij de auteurs ook uiteenzetten hoe deze procedures op de juiste manier worden gevolgd. Ook worden HSB’s geadviseerd van tevoren een betere risico-inschatting te maken om zo blinde vlekken te voorkomen. 

Ten aanzien van de software zou het volgens de auteurs goed zijn wanneer deze stabieler draait. Daarnaast stellen ze dat het zou helpen als de software het onmogelijk maakt om het controlesysteem van de dubbele invoer over te slaan. 

Aan het Ministerie van BZK is het advies om eerder duidelijkheid te verschaffen over de geldende procedures gedurende de verkiezingen. Ook wordt aangeraden onderzoek te doen naar alternatieven voor de arbeidsintensieve ‘vier ogen’-controle. Ten slotte zou het volgens AEF goed zijn de werkdruk bij stembureaus te onderzoeken, waarbij kan worden gekeken of de extra last die wordt gecreëerd door het stemmen met potlood opweegt tegen de veiligheid die dit oplevert ten aanzien van hackgevaar.