Ruimte voor de Waal Nijmegen: van een bedreiging naar een kans

Nijmegen heeft onlangs een van de grootste uitdagingen uit haar geschiedenis afgerond. In het hart van de stad een nieuwe nevengeul gegraven van 4 kilometer lang en 200 meter breed. Vier nieuwe bruggen zorgen voor een volledige aansluiting van het oude Nijmegen naar een nieuw Nijmegen aan de noordkant van de Waal, en een langgerekt eiland is gecreëerd dat unieke mogelijkheden biedt voor wonen, natuur en recreatie. Journalisten, politici en professionals uit alle hoeken van de wereld komen een kijkje nemen naar het nieuwste staaltje van Nederlands watermanagement. 

In een tijd waarin veel aandacht besteed wordt aan mislukte infra projecten, staan de schijnwerpers volop gericht op de ‘Nijmeegse dijkverlegging’. Het programma is ondanks alle technische en maatschappelijke uitdagingen zes maanden voor de geplande einddatum afgerond en ruim binnen het budget van €350 miljoen gerealiseerd. Karsten Schipperheijn, vanuit projectmanagement bureau p2 nauw betrokken bij het project, blikt terug op de aanpak en de in zijn ogen drie belangrijkste succesfactoren.

Achtergrond

In het jaar 2000 werd het landelijke programma Ruimte voor de Rivier gestart. Aanleiding waren de waterproblemen in 1993 en 1995 – toen stond in het Nederlandse rivierengebied het water tot aan de rand van de dijken. Het initiatief mondde uit in een programma van 34 maatregelen in het hele land om flessenhalzen in de rivier weg te nemen, plaatsen te creëren om water bij hoogwater tijdelijk op te slaan of om meer afvoer te realiseren. De Nijmeegse dijkverlegging is een van die 34 maatregelen. 

Het idee in Nijmegen om de dijk 350 meter landinwaarts te verleggen, stuitte aanvankelijk op breed verzet binnen de gemeente Nijmegen en de bewoners van het dorp Lent aan de noordzijde van de Waal. Meer dan 50 huishoudens moesten wijken voor deze maatregel. Er heerste veel onrust. Vele mensen hadden hun eigen redenen om hun kritiek te uiten. Pas toen in 2007 de Tweede Kamer in Den Haag na een brede afweging definitief koos voor de dijkverlegging, besloot het Nijmeegse gemeentebestuur de opgave met een positieve blik te bekijken. ‘Als het dan moet, doen we het goed!’, werd het credo.

Initiatief bij Nijmegen

In overleg met het Rijk nam Nijmegen het initiatief voor de planuitwerking. Zij startte het gesprek met omwonenden en met de meest betrokken partners. Eén van de meest simpele vragen werd gesteld, die zo dikwijls vergeten wordt in dit type projecten: “Waarom? Waarom zijn jullie ongerust?” In deze gesprekken kwamen de issues aan het licht die korte tijd later in het project de Lentse en Nijmeegse thema’s zijn genoemd. Uiteraard waren de mensen die moesten verhuizen voor het project de belangrijkste gesprekspartners. Daarnaast vreesden sommige groepen dat de cultuur-historische waarde van dit rijke historische gebied verloren zou gaan. Anderen maakten zich zorgen over de bereikbaarheid van de binnenstad of van hun huizen. Natuurorganisaties wezen op bijzondere leefgebieden voor beschermde planten en dieren zoals de kamsalamander en de steenuil. Een grote groep Lentenaren was bang voor natte kelders en scheuren in hun muren als de nieuwe nevengeul dicht bij het dorp toename van kwelwater zou veroorzaken. Kortom, de zorgen werden duidelijk. 

Naast het in beeld brengen van belangen en issues, ontwikkelde de gemeente Nijmegen een visie op de kwalitatieve kansen van deze maatregel. Het programma Ruimte voor de Rivier had twee doelstellingen. De eerste was het borgen van waterveiligheid. Daarnaast stond ook de doelstelling tot verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied hoog op de agenda. Zo ontstond het idee van een nieuw stedelijk rivierpark. Hierbij werden de objecten die nodig waren voor deze maatregel zo ingericht dat er voortdurend contact zou kunnen zijn met het water. En dat de waterhoogtes goed beleefd konden worden. Dit perspectief werd in beeld gebracht in animaties en impressies van het toekomstige gebied.

Deze sturing op kwaliteit kreeg een zeer prominente plaats in het project en is van planstudie tot en met realisatie zorgvuldig geborgd. Onder meer door het aanstellen van een gerenommeerd kwaliteitsteam. Dit team van (oud-)rijksbouwmeesters kon toetsen op de kwaliteit en integraliteit van de plannen. Ook in de aanbesteding voor de aannemer (realisator) van het project is het thema ruimtelijke kwaliteit en de wijze waarop de aannemer die zou borgen expliciet uitgevraagd aan de marktpartijen.

Omgevingsmanagement prominente plaats

De uitvoering van het programma werd beheerd aan de hand van het IPM-model (Integraal Management Model). Binnen dit IPM-model bestaat het projectmanagementteam, naast de projectleider, uit vier gelijkwaardige rollen: technisch manager, contractmanager, manager projectbeheersing en omgevingsmanager. Ieder teamlid beziet het project vanuit zijn specifieke blik en verantwoordelijkheid en met elkaar zorgen zij voor integraal management. 

De omgevingsmanager in Nijmegen was verantwoordelijk voor besluitvorming, communicatie, formele procedures, borging van ruimtelijke kwaliteit en raakvlakkenmanagement. Vaak worden in projecten ook conditionerende activiteiten, zoals aanleggen van kabels en leidingen en archeologie, ondergebracht bij de omgevingsmanager. Maar in dit geval was besloten om deze activiteiten bij de technisch manager en de manager contractbeheersing neer te leggen.

Vanuit zijn IPM-rol kon de omgevingsmanager de menselijke kant van het project vorm geven. Vaak wordt dit gezien als de ‘zachte kant’ van een project, waarbij zaken als fingerspitzengefühl, politieke sensitiviteit en intuïtie worden genoemd. Dat is allemaal waar. Maar hieronder is beschreven dat deze ‘zachte kant’ vooral ook gaat om 1) vakmatige discipline, 2) organisatievermogen en 3) het zorgen voor impact tot in de haarvaten van de projectomgeving. 

1) Vakmatige discipline

Omgaan met stakeholders in een integraal project vereist dat je goed zicht moet hebben op je stakeholders. Wie zijn het? Wat is hun belang? Welke zorgen hebben ze? Zijn de zorgen terecht? Welke issues leven er? Welke ideeën hebben de mensen? Wie zijn hun woordvoerders? Etc. In Nijmegen werden de mensen onderverdeeld in de hierboven al genoemde Lentse en Nijmeegse issues. Dit werd overigens meestal ook in overleg met de mensen zelf gedaan.

In een langjarig project kunnen houdingen van mensen en belangengroepen wijzigen. Sceptische mensen kunnen positief worden. Er kunnen mensen teleurgesteld raken. Ook kan kennis over de omgeving verloren gaan, omdat projectmedewerkers van baan veranderen. Daarom is het nodig om een overdraagbaar en te actualiseren overzichtsinstrument te hebben. Er zijn verschillende tools voor handen. Een nuttige en bewezen tool bij het gedisciplineerd maken van goede analyses van de belangrijkste stakeholders en issues is de SOM-SET. Deze analyse moet in elke projectfase worden herhaald. Omgevingsmanagement is mensenwerk en mensen kunnen je op basis van allerlei redenen voortdurend verrassen. Een hele goede omgevingsanalyse kan het gedrag van mensen bij zorgvuldig omschreven issues echter wel zo voorspelbaar mogelijk maken. 

En op basis van dat inzicht kun je bepalen op welke wijze je met die groepen mensen om kunt gaan. In de eerste plaats inhoudelijk. Hierbij stel je vragen als: kunnen inhoudelijke ideeën een plaats krijgen in het plan? Wordt het plan daar beter van? Kunnen we meerwaarde creëren door verschillende belangen met elkaar te verbinden en oplossingen te verzinnen die voor iedereen beter zijn? Deze denkwijze wordt ook wel eens de Harvard Mutual Gains Approach (MGA) genoemd. Opvallend genoeg blijkt dit op Angelsaksisch wijze doordachte en uitgewerkte model juist bij integrale ruimtelijke gebiedsontwikkelingen met veel stakeholders uitstekend te passen bij de Rijnlandse traditie, zoals wij die in Nederland kennen. 

Toepassing Mutual Gains Approach

De MGA werd toegepast in Nijmegen. Zowel professionals als de meeste bewoners bleken uitstekend in staat om hun belangen in te brengen, kwaliteit toe te voegen en zich te realiseren wanneer er werkelijke meerwaarde is bereikt. Een voorbeeld hiervan is dat een sessie ertoe leidde dat de nevengeul langer werd gemaakt dan gepland. Hiermee behaalde Nijmegen een grotere waterstanddaling dan noodzakelijk. Enkele projecten stroomopwaarts hoefden niet te worden uitgevoerd en het Rijk was bereid om het bespaarde budget te besteden aan kwaliteitswinst in Nijmegen. Zo kwam er ruimte voor een kwalitatief hoogwaardige schuine kade, geïnspireerd op een voorbeeld uit Orléans in Frankrijk. Door de schuine kade is de Waal, ongeacht de waterstand, altijd bereikbaar. Daarnaast werd de nevengeul vanwege haar grotere lengte ook meer geschikt als recreatiegebied voor watertoerisme.

Ook issues als kwel (via een kwelscherm), natuur (via natuurcompensatie en verbetering), cultuur (via behoud van cultuur-historische dragers, zoals kazematten, enkele historische panden), recreatie (via de uitwerking van het rivierpark) en bereikbaarheid (een tijdelijke weg om Nijmegen tijdens de bouw bereikbaar te houden) kregen hun plek in het integrale plan. De internationale ‘Waterfront Center Award’ die in 2011 aan het plan werd toegekend, tekent de internationale waardering voor de innovatieve combinatie van waterveiligheid en gebiedsontwikkeling.

Gebalanceerde communicatie-aanpak

Naast het stakeholdermanagement en de MGA (win-win-aanpak) werd ook geïnvesteerd in een gebalanceerde communicatie-aanpak. De communicatie bleef niet beperkt tot klassieke voorlichting en inspraak. Dit klassieke spoor moet uiteraard wel in orde zijn. Bij fouten kan je uiteindelijk in procedures jaren verliezen. Maar je wint er geen trots en vertrouwen door. Aanvullend is een ‘zacht spoor’ bewandeld waarin de historie, de identiteit en de beleving van het gebied centraal stonden.

Een communicatieplan werd opgesteld voor iedere projectfase. Dit communicatieplan werd besproken met een grote groep Nijmegenaren, met als vraag: hoe wil je dat wij met jullie communiceren over het project? Het projectteam maakte aanvankelijk een communicatieplan met als leidende thema’s ‘verbinding tussen het oude zuiden van Nijmegen en het nieuwe noorden’, of ‘verbinding tussen verleden (oudste stad) en de toekomst’.

Toen deze thema’s werden voorgelegd aan een brede groep Nijmegenaren gaf men aan: “doe niet zo ingewikkeld, het project zelf is interessant genoeg.” Op basis van dit signaal werden er excursies naar het projectgebied georganiseerd. Eerst acht keer naar archeologische proefsleuven. Dit zijn laag voor laag zorgvuldig gegraven kuilen om in te kunnen schatten welke archeologische vondsten te verwachten zijn. De excursies waren meteen volgeboekt. Nieuwe series excursies werden direct weer volgeboekt. Dit groeide uit naar jaarlijks 350 groepen bezoekers die alle facetten van het project konden bezoeken, 30.000 gasten in een speciaal ingericht informatiecentrum en meer dan 100.000 bezoeken op de website.

Mensen konden zo jarenlang meegroeien met het project. Er waren speciale excursies voor bewoners. Medewerkers uit technische teams en contractteams werden gevraagd rondleidingen te verzorgen, zodat ook de projectmedewerkers de vragen van bewoners en professionals direct hoorden en geïnspireerd raakten. Gestaag ontstond er gezamenlijkheid in de waardering en de koestering van het gebied, werden zowel ideeën als zorgen gedeeld en ontstond voorzichtig enthousiasme over het toekomstige profiel van de noordelijke Waaloever. 

2) Organisatievermogen

Projectenwerk is mensenwerk. Dat staat voorop. Wel bleek het nuttig om houvast te bieden aan de mensen in de organisatie om deze menselijke kant werkelijk een plek te geven in het project. Hiervoor is het raakvlakkenrad geïntroduceerd. In Nijmegen is, vanaf het einde van de planstudiefase, het omgevingsmanagement ingericht via acht pijlers van dit rad:

1. Signalen geven en opvangen: zowel alle projectmedewerkers als mensen in de omgeving moeten bereid zijn om signalen te geven en toegerust zijn om signalen op te vangen en te toetsen. Via informatiepakketten aan professionals, gesprekken met bewonersvertegenwoordigers en nieuwsbrieven of directe brieven aan bewoners zorgde het team ervoor dat hun informatieniveau op orde was.

2. Projectcultuur: Door transparant te zijn, door strakke communicatielijnen en direct te reageren op vragen werd gewerkt aan een samenwerkingscultuur waarbij mensen bij twijfel niet direct hun zorgen rondbazuinden, maar eerst bij de bron vroegen hoe het werkelijk zat. Het team was dagelijks bereikbaar en de bouwkeet stond midden in het projectgebied.

3. Overzicht: Signalen moeten hun plek krijgen in een dynamische raakvlakkenoverzicht...

4. Risicodossier: ...dat via periodiek overleg direct gekoppeld is aan het risicodossier van het project. Naast tijd, geld en kwaliteit, is imago ook een risicocategorie.

5. Huis op orde: De juiste mensen moeten op de juiste plek zitten. Teambuilding is nodig. Een goed team met professionals moet toegerust zijn om te reageren op de dagelijkse verrassingen die omgevingsmanagement met zich meebrengt. Je moet voor een project bereid zijn om lastige gesprekken te voeren als dat nodig is.

6. Afstemmingsstructuur omgevingsmanagement: De afstemming met alle betrokken overheden, belangenorganisaties, bewoners moet in orde zijn. Zij moeten zich bewust zijn van de afspraken over hoe de lijnen lopen en hoe frequent het overleg is.

7. Besluitvorming: Besluitvorming moet transparant zijn ingericht, escalaties op orde en men moet bereidheid zijn om bij conflicten in gesprek te blijven

8. Aanbesteding: Omgevingsmanagement moet een prominente plek krijgen in de aanbesteding naar de markt. Het luistert nauw om te bezien aan welke eisen alle gegadigden moeten voldoen (als eis in het contract) en waar de aannemers zich in kunnen onderscheiden in de aanbesteding (zoals bouwhinder). 

Het bleek nuttig om aan de hand van deze tool het gesprek met betrokken organisaties te voeren en omgevingsmanagement volwaardig te positioneren in de totale projectomgeving. Het is echter van belang dat een tool als het raakvlakkenrad niet wordt overschat, want het blijft mensenwerk.

3) Zorgen voor impact

Met focus op ruimtelijke kwaliteit, met professionele stakeholderanalyses, met de combinatie van ‘harde communicatie en zachte communicatie’ en met het raakvlakkenrad was het projectteam er nog steeds niet. Meer dan 500 mensen werkten aan het project. Een veelvoud hiervan volgde het project op de voet. Het aloude gezegde ‘vertrouwen komt te voet en gaat te paard’ betekent dat je lang bezig bent om vertrouwen te winnen, maar dat het in een korte tijd verdwenen kan zijn. Hoe zorg je ervoor dat alle mensen werken aan het vertrouwen en dat hogere doel? Dat werd gedaan door drie bovenliggende waarden te formuleren en hierin consequent te zijn in alle handelingen en uitingen. Dit waren:

1. ‘We bouwen voor de stad aan iets nieuws, maar we zijn hier te gast’. In de praktijk betekende dit de bouwplaats netjes moet zijn, de wegen moeten tijdig worden geveegd als er modder ligt of gesproeid als het droog is en medewerkers moeten zich netjes gedragen, rustig aan komen rijden en zich aan de verkeersregels houden.

2. ‘Hoe groot het project ook is, het is mensenwerk’. Dat betekent dat in de communicatie altijd de persoonlijke drive en betrokkenheid van mensen werd getoond. Bijvoorbeeld, in nieuwsfolders: mensen die je aankijken, die trots zijn op hun werk. Bewoners accepteren eerder een fout van een betrokken politicus, een machinist en een stratenmaker, dan van anonieme overheden, een hijskraan of een dumper. Veel mensen begrepen ook, juist omdat in het bouwproject veel bezoek werd toegelaten, dat sommige zaken echt niet konden. Vooral vanwege veiligheid. Daarnaast werd het initiatief van de zogenaamde Rivierjutters omarmd. Dit initiatief was op nationaal niveau van het programma ruimte voor de Rivier geïnitieerd om een groep actief en goed geïnformeerde bewoners via social media werkelijk de makers van het nieuws te laten zijn. Zo werd projectenwerk zelfs het werk van de bewoners zelf.

3. ‘We maken niet 28 afzonderlijke projecten, maar we werken aan een gebied dat er toe doet’. Inhoudelijk betekende dit dat er veel aandacht was voor raakvakken tussen de projecten. Hoe sluit een brug aan op een kade? Welke eenheid in verkeerslichten willen we? Maar op groter niveau werd vanuit alle invalshoeken aan een rivierpark gewerkt waar de fluctuatie van het water altijd zichtbaar kan zijn en waar het water zo bereikbaar mogelijk is voor de mensen. Dat betekende ook dat mensen medeverantwoordelijk werden gemaakt voor deelfacetten van het project. Zo leverde een openbare prijsvraag op dat de nevengeul de Spiegelwaal is gaan heten. En zo stopten Nijmegenaren en scholieren eigentijdse objecten in een tijdcapsule die voor de toekomst is begraven in een van de pijlers van de nieuwe Verlengde Waalbrug.

Conclusie: wat leverde het omgevingsmanagement op?

Tenslotte, de vragen die belangrijk zijn voor iedereen die zich met integrale gebiedsontwikkelingen bezig houdt. Of het nu gaat om een waterveiligheidsmaatregel, een grondstoffenonttrekking, een luchthavenontwikkeling of een kleinere stedelijke ingreep. Wat leverde dit omgevingsmanagement op? En is het effect meetbaar? Het project was een half jaar eerder klaar dan gepland. Dat is tevens budgetwinst, maar ook minder lang overlast voor de omgeving. En de uitvoering is ruim binnen budget gebleven. Het project won aan kwaliteit. Niet voor niets won het project in januari 2017 de Nederlandse Bouwprijs. En last but not least: afgelopen zomer was het een feest om te zien hoe de Nijmegenaren en Lentenaren konden genieten van de Spiegelwaal, de nieuwe kade en de nieuwe stranden.