Beleidsvorming in het ritme van de processie van Echternach
Beleidsvorming loopt in de praktijk op meerdere vlakken vast. Vaak ligt de nadruk op de inhoud, maar volgens Johnny van de Vliert en Rowan van de Poll van BPM Consult spelen ook het proces en de besluitvorming een cruciale rol: “Zijn deze drie elementen in balans, dan verloopt beleidsvorming efficiënt en slagvaardig.”
Geen enkel beleidstraject loopt vast op een gebrek aan inhoud. Toch behandelen provincies, gemeenten en andere publieke organisaties beleidsvorming nog vaak als een puzzel: werk de thema’s uit, lever de analyses op, en de integrale keuze volgt vanzelf. In de praktijk worden trajecten stroperig, stapelen overleggen zich op en wordt besluitvorming zwaarder naarmate de ambitie groeit.
Juist bij complexe maatschappelijke opgaven wringt het daar. Woningbouw, klimaat, economie, mobiliteit en natuur concurreren niet alleen om aandacht, maar vaak ook om dezelfde ruimte en middelen. Elk domein heeft zijn eigen tempo, taal en logica. Daarmee ontstaat vanzelf een proces waarin iedereen beweegt, maar zelden in dezelfde richting.
De reflex is vervolgens om nóg meer af te stemmen. Meer overleg, meer coördinatie, meer inhoudelijke verdieping. Maar dat lost het probleem zelden op. Integendeel: zonder samenhang in het proces versterkt extra inhoud vooral de complexiteit.
Dat kost geld en tijd, en je ziet het aan de buitenkant. Stukken gaan terug naar de tekentafel omdat een domein niet was aangehaakt. Een besluit dat in maart zou vallen, valt in juni. Een participatieronde wordt overgedaan omdat de input te laat kwam. Bestuurders krijgen een voorstel waarin de echte alternatieven al zijn weggevallen.
De vertraging zit zelden in het denkwerk; het zit in het herstelwerk. Er wordt dus niet te weinig gewerkt, maar te weinig in samenhang. Hoe meer sporen er tegelijk lopen, hoe trager de besluitvorming wordt, ook al zit niemand stil.
Voor zulke trajecten bestaat een uitdrukking. Een proces dat niet opschiet, heet in de volksmond een processie van Echternach: drie stappen vooruit, twee achteruit. Wie een beleidstraject zo noemt, bedoelt het niet als compliment.
De processie zelf verdient dat oordeel niet. In het Luxemburgse Echternach trekt sinds de middeleeuwen elk jaar op de dinsdag na Pinksteren een stoet door de stad, ter ere van Willibrord, die er in 698 een abdij stichtte. De deelnemers lopen in groepjes van vijf, verbonden door de punten van een witte zakdoek, en springen op dezelfde maat naar voren.
Dat het drie stappen vooruit en twee achteruit het probleem zou zijn, is een hardnekkig verhaal. De stoet liep niet vast op de stap terug, maar op de verschillende looppatronen die naast elkaar bestonden. Groepen botsten op elkaar en de beweging kwam tot stilstand. Daarom is in 1947 één ritme vastgelegd. Sindsdien gaat het alleen nog vooruit, en in 2010 kwam de processie op de UNESCO-lijst van immaterieel werelderfgoed.
Dat is geen toeval. Processie, proces en procedure komen alle drie van het Latijnse procedere: voortgaan. Wat Echternach laat zien, is dat voortgang niet ontstaat door harder te lopen, maar doordat iedereen dezelfde pas houdt.
De hoofdvraag is daarom niet hoe je betere inhoud maakt, maar hoe je sneller tot besluiten komt die blijven staan. Ons antwoord: ontwerp het proces en organiseer het. Procesontwerp bepaalt de route, projectmanagement zorgt dat de organisatie die route ook loopt. Samen leveren ze snellere besluitvorming, niet ondanks de stappen terug, maar dankzij die stappen op het juiste moment.
Waar beleidsvorming vastloopt
Vijf redenen waarom beleidsvorming in de praktijk vastloopt:
1. Inhoud wordt als startpunt genomen
In veel trajecten begint beleidsvorming bij de inhoud. Elk domein werkt zijn eigen vraagstuk uit, met de verwachting dat de samenhang later vanzelf ontstaat. Samenhang ontstaat nooit vanzelf uit goede inhoud. Zonder expliciet ontwerp ontstaat er vooral een optelsom van redeneringen.
2. Versnippering is geen bewuste keuze maar een ontwerpgevolg
Versnippering ontstaat niet door het bewust ontwijken van samenwerking, maar door de manier waarop organisaties zijn ingericht. Afdelingen, programma’s en portefeuilles hebben hun eigen dynamiek en prioriteiten. Zonder expliciete verbinding gaan die vanzelf uit elkaar lopen, ongeacht intentie of inzet.
3. Integrale keuzes komen te laat
In veel trajecten wordt pas aan het einde gesproken over integraliteit. Eerst worden losse sporen uitgewerkt, daarna volgt het gesprek over de samenhang. Die volgorde staat op zijn kop: de samenhang zou moeten bepalen welke sporen je uitwerkt, niet andersom.
4. Participatie/inspraak wordt als apart spoor georganiseerd
Participatie krijgt vaak een plek naast het inhoudelijke traject. Daardoor komt input te laat, landt deze slecht of wordt het gezien als extra belasting. Terwijl participatie pas echt werkt wanneer het onderdeel is van de kern van het proces.
5. Ritme ontbreekt als sturingsmechanisme
Tijd wordt vaak gezien als vijand, in de vorm van planning en deadlines. Teams werken in hun eigen tempo, waardoor er geen gezamenlijke momenten ontstaan voor reflectie en besluitvorming. Daardoor worden keuzes steeds duurder om nog te maken.
Beleidsvorming als gesynchroniseerde processie
Na uitvoering van diverse opdrachten bij provincies, gemeenten en woningcorporaties delen wij onze geleerde les. Wat beleidsvorming nodig heeft, is het mechanisme uit Echternach: vaste momenten waarop iedereen dezelfde drie vragen beantwoordt. Sluiten we nog aan? Klopt de richting nog? Heeft iedereen hetzelfde beeld?
Deze les geeft een veel rijker perspectief op het procesontwerp. Procesontwerp is niet de administratieve laag rond beleid, maar het middel waarmee die gezamenlijke beweging wordt vormgegeven.
Twee benen onder beleidsvorming
Evenals prettig wandelen rust effectieve beleidsvorming op twee onlosmakelijke benen: procesontwerp en projectmanagement. Het één zonder het ander leidt tot vertraging, verlies van samenhang of gebrek aan uitvoerbaarheid.
Been 1: Procesontwerp: de bloedsomloop van beleidsvorming
Het eerste been richt zich op de ‘bloedsomloop’ van beleidsvorming: het proces met daarin de informatiestromen en de logische route naar integrale besluitvorming. Door processen expliciet en visueel met elkaar te verbinden, ontstaat overzicht. In één oogopslag wordt duidelijk: wie werkt waaraan, wanneer is welke output nodig en waar in de tijdlijn vindt cruciale afstemming plaats?
- Complexiteit beheersen door orde: Complexiteit is meestal geen inhoudelijk probleem, maar een volgordeprobleem. In een omgevingsvisie met vijf domeinen bepaalt de volgorde alles: ligt de ruimtelijke analyse er voordat het woningbouwprogramma wordt vastgesteld, of andersom? Wie die volgorde vooraf vastlegt, hoeft achteraf niets terug te draaien. Wat als chaos voelt, is bijna altijd een ontwerpfout: niemand heeft opgeschreven wie wanneer welke output nodig heeft.
- Van sectorale som naar integrale synergie: De optelsom van ambities overstijgt vaak de beschikbare ruimte, middelen of bestuurlijke aandacht. Procesontwerp maakt die spanning expliciet en dwingt domeinen om elkaar op te zoeken. Juist in de ‘witte ruimtes’ tussen domeinen ontstaat ruimte voor nieuwe oplossingen, bijvoorbeeld door slim dubbel ruimtegebruik of het combineren van belangen. Integrale keuzes ontstaan niet binnen domeinen, maar ertussen.
- Datagestuurd werken: Verzamel data die naar een besluit toewerkt. Werk daarvoor terug vanaf dat besluit: welke cijfers hebben bestuurders nodig om te kunnen kiezen? Wat je aan geen enkel besluit kunt koppelen, hoef je niet te verzamelen. Daar stopt het niet. De meeste organisaties leggen het onderzoek neer zodra het besluit is genomen, waardoor niemand meet of die keuze doet wat hij moest doen. Beleidseffect-monitoring vraagt dat je op deze keuzes doorgaat met het verzamelen van data als input voor het actualisatieproces.
- Participatie/inspraak als logisch gevolg: Participatie van burgers en andere stakeholders wordt in veel trajecten nog gezien als vertragende verplichting achteraf. Wanneer participatie vanaf het begin wordt ingebed in het proces, verandert dat fundamenteel. Input komt op het juiste moment en versterkt de kwaliteit van keuzes zonder extra druk op inhoudelijke teams. Participatie vertraagt niet, zolang het onderdeel is van het proces.
Been 2: Projectmanagement: De organisatorische inrichting
Waar procesontwerp de kaart en de route bepaalt, is projectmanagement het voertuig en de motor die de organisatie daadwerkelijk, in het juiste tempo, in beweging houdt. Zonder deze organisatorische inrichting blijft zelfs het beste procesontwerp theorie.
- Rust en duidelijkheid in rollen: De meest gemaakte fout is iedereen aan tafel zetten die belang heeft bij het onderwerp. Een stuurgroep van vijftien mensen neemt geen besluiten, die deelt informatie. De besluitvorming verplaatst zich dan naar de wandelgangen, waar niets wordt vastgelegd. Werk daarom met een kern van vijf tot zeven mensen die daadwerkelijk beslissen, en een werkschil die per thema aanhaakt en meeleest. Dat oogt buitensluitend, maar het werkt andersom: wie weet wanneer hij aan zet is, hoeft niet overal bij te zitten.
- Ritme als kwaliteitswaarborg: In complexe beleidstrajecten is ritme belangrijker dan snelheid. Wat nodig is, is een collectieve cadans waarin teams niet alleen vooruit bewegen, maar ook bewust synchroniseren. Deze gesynchroniseerde, gecontroleerde beweging geeft bestuurders veel meer houvast en heldere momenten om tijdig bij te sturen, bijvoorbeeld in de stuurgroep of voorafgaand aan een raadsbehandeling.
- Wendbaarheid met behoud van continuïteit: Beleidstrajecten duren vaak jaren en kennen wisselingen in teams en bestuur. Door keuzes, overwegingen en werkafspraken vast te leggen in het procesontwerp en besluitenregister, ontstaat een lerende aanpak. Het proces fungeert als collectief geheugen, waardoor nieuwe betrokkenen snel kunnen instappen en voortbouwen op eerdere keuzes. Continuïteit wordt daarmee geen toeval, maar een ontwerpkeuze.
- De menselijke maat: Wat in beide benen samenkomt, is aandacht voor de mens. Beleidsvorming blijft mensenwerk. Een goed ingericht proces maakt samenwerking niet alleen efficiënter, maar ook begrijpelijker en werkbaarder voor iedereen die eraan bijdraagt. Structuur zonder menselijke maat blijft theoretisch.
Resultaat: Een gedragen en toekomstbestendig beleidsvormingsproces
Wanneer procesontwerp en projectmanagement in samenhang worden toegepast, valt het herstelwerk weg. Besluiten komen eerder en houden beter stand, niet door meer overleg of meer inhoud, maar door structuur in de beweging te brengen.
De winst zit in het gedeelde beeld. Doordat het proces expliciet en visueel is vastgelegd, kijkt iedereen naar dezelfde route en dezelfde momenten. Het gesprek gaat dan over de inhoud en niet meer over de procedure.
Waar eerder versnippering ontstond, ontstaat nu samenhang. Waar afstemming achteraf plaatsvond, wordt deze vooraf georganiseerd.
Dat vertaalt zich direct naar de praktijk:
- Integrale keuzes worden expliciet gemaakt in plaats van uitgesteld.
- Bestuurders krijgen keuzes voorgelegd in plaats van voldongen feiten.
- Samenwerking wordt voorspelbaarder en minder afhankelijk van individuen.
Hier komt de processie van Echternach opnieuw terug. Gesynchroniseerd lopen in een ritme kost geen extra tijd. Beleidsvorming wordt daarmee geen moeizaam traject, maar een doorlopende, georganiseerde beweging waarin richting, ritme en samenhang continu worden bewaakt.
Over de auteurs: Johnny van de Vliert en Rowan van de Poll zijn adviseurs bij BPM Consult, gespecialiseerd in procesmanagement bij provincies, gemeenten en woningcorporaties.
