Strategy&: Heffing op afvalimport werkt averechts
De geplande importheffing op buitenlands afval levert slechts een zeer marginale CO2-besparing op in Nederland. Bovendien kan ze in het buitenland juist zorgen voor een toename in de CO2-uitstoot. Tegelijkertijd zal de financiële positie van Nederlandse afvalverbranders verslechteren, waardoor duurzaamheidsinvesteringen onder druk komen te staan. Zo stelt Strategy&, dat in opdracht van de Vereniging Afvalbedrijven (VA) onderzoek deed naar de importheffing. De bevindingen van het bureau komen morgen aan de orde in een rondetafelgesprek in Den Haag.
In 2015 won Stichting Urgenda tot veler verrassing haar rechtszaak tegen de Nederlandse staat. De duurzaamheidsstichting bepleitte dat de Staat niet genoeg deed om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen en werd door de rechter in het gelijk gesteld. Nadat dit oordeel in 2018 in hoger beroep nog eens werd bekrachtigd, kondigde het kabinet op 28 juni van dit jaar een reeks maatregelen aan om in 2020 tegemoet te komen aan de vereiste CO2-besparing van 9 megaton.
Eén van de aangekondigde maatregelen betreft een importheffing op buitenlands afval. De afgelopen tien jaar is Nederland steeds meer buitenlands afval gaan verbranden. In 2009 kwam al het verbrande afval nog uit eigen land. Een jaar later begon de import voorzichtig en kwam 1% van het verbrande afval van over de grens. Sindsdien is de import flink doorgegroeid: in 2017 kwam al een kwart van al het verbrande afval uit het buitenland. In totaal verbrandden de twaalf afvalenergiecentrales (AEC’s) die ons land rijk is dat jaar 7,6 megaton afval, wat betekent dat 1,9 megaton werd geïmporteerd.
Nauwelijks minder CO2
Het verbranden van afval zorgt voor CO2-uitstoot en andere vervuiling. Door de groeiende hoeveelheid buitenlands afval te belasten – zoals sinds 2015 al gebeurt bij binnenlands afval – hoopt het kabinet een CO2-besparing van 0,2 megaton te realiseren. Bovendien zou de heffing ervoor moeten zorgen dat recycling een aantrekkelijker alternatief wordt. Volgens de onderzoekers van Strategy& zal de maatregel echter veel minder gunstig uitpakken: de CO2-uitstoot neemt niet af met 0,2 megaton maar slechts met 0,03 megaton. Dit betekent dat de maatregel niet goed is voor 2% van de Urgenda-doelstelling, maar slechts voor 0,3%.
De tegenvallende besparing hangt samen met de dubbele rol van AEC’s: enerzijds zorgen ze voor CO2-uitstoot, maar anderzijds dragen ze bij aan de duurzame opwekking van energie. Afgelopen jaar was ruim de helft (53%) van de door AEC’s geproduceerde energie duurzaam. Daarmee waren de verbrandingscentrales goed van zo’n 11% van alle hernieuwbare energie die werd opgewekt in Nederland.
Als er minder afval wordt verbrand, moeten de centrales op een andere manier energie opwekken. Op korte termijn hebben ze geen duurzaam alternatief. Ter illustratie: bij het veelbesproken AEB in Amsterdam – dat door diverse problemen grotendeels stilligt – staan de dieselgeneratoren al klaar voor de koude wintermaanden.
De 7,6 megaton afval die in 2017 werd verbrand in Nederland zorgde voor zo’n 3,1 megaton CO2-uitstoot. Hiervan was 777 kiloton afkomstig van buitenlands afval. Indien er straks geen afval meer wordt geïmporteerd, leidt de vervangende elektriciteitsopwekking tot een uitstoot van 545 kiloton CO2 en de vervangende warmteopwekking voor nog eens 201 kiloton, zo berekende Stragety&. Als deze uitstoot wordt afgetrokken van de besparing van 777 kiloton, blijft er uiteindelijk nog maar 31 kiloton over (oftewel 0,3 megaton).
Omzetderving en probleemverplaatsing
Terwijl de CO2-besparing gering blijft, leidt de heffing volgens Strategy& tot flinke kosten voor de AEC’s. Zonder compenserende maatregelen zal het volledig wegvallen van het geïmporteerde afval zorgen voor een omzetderving van zo’n €162 miljoen. Indien de AEC’s ervoor kiezen de heffing te absorberen door hun poorttarieven te verlagen, leidt dit tot een daling van het financieel rendement met ruim een kwart, van 7% naar 5,2%. Bovendien komt de bezettingsgraad onder druk, terwijl de AEC’s zowel vanuit technisch als economisch perspectief een hoge bezettingsgraad nodig hebben om te kunnen opereren.
Deze financiële kosten – en de eventuele reacties daarop – vertalen zich mogelijk tevens door in kosten voor het milieu. De lagere financiële rendementen kunnen ertoe leiden dat investeringen in duurzaamheid en recycling worden teruggeschroefd. Als de AEC’s besluiten hun poorttarieven te verlagen, voelen afvalproducenten bovendien minder prikkels om hun afval te scheiden, en hebben verwerkers minder speelruimte om recycling aan te bieden als competitief alternatief voor verbranding. Dit terwijl de heffing volgens het kabinet juist moet zorgen dat recycling een aantrekkelijker alternatief wordt.
Tot slot is er nog een voor de hand liggend probleem: het buitenlandse afval verdwijnt natuurlijk niet doordat Nederland het niet meer importeert – het zal hoe dan ook ergens heen moeten. Veruit het grootste deel van het geïmporteerde afval – zo’n 80% – komt uit de UK. Momenteel liggen de verwerkingskosten in Nederland ongeveer even hoog als de kosten voor storten in de UK. Als de heffing er komt is dat niet langer het geval, en wordt storten in eigen land financieel gezien aantrekkelijker. Milieutechnisch gezien echter niet: zelfs inclusief het vervoer naar Nederland is de verwerking van Brits afval in de Nederlandse AEC’s minder vervuilend dan storten in de UK.
Averechts
De Vereniging Afvalbedrijven – die in juni onaangenaam werd verrast door de aankondiging van de heffing, en Strategy& daarop opdracht gaf de effecten van de heffing onder de loep te nemen – ziet in de resultaten van de studie uiteraard een krachtig argument om de heffing van tafel te vegen: “Dit onderzoek bewijst onze stelling dat belastingheffing op de invoer van buitenlands afval averechts werkt. In plaats van een CO2-reductie, zorgt de maatregel voor een negatieve impact op de transitie die de afvalketen doormaakt naar een duurzame en circulaire economie”, aldus directeur Robbert Loos. “Het kabinet zou haar voornemen op basis van de conclusies van dit rapport moeten heroverwegen.”
Deze heroverweging is wellicht aanstaande. Morgen vindt in Den Haag een rondetafelgesprek plaats waarin wordt gekeken naar de verschillende neveneffecten van de importheffing. Aangezien een aantal van deze effecten andere kabinetsdoelen lijken te belemmeren – onder meer het stimuleren van recycling en het afbouwen van de gasconsumptie – is het niet ondenkbaar dat de plannen voor de importheffing weer worden ingetrokken.
