10 leerpunten voor Rijksbrede transformaties en projecten
Een programmatische aanpak in combinatie met een op actie gedreven aanpak die gestoeld is op pragmatisme, vormen de belangrijkste succesfactoren voor een succesvolle uitvoering van Rijksbrede transformaties. Consultancy.nl zet voor programma- en projectmanagers werkzaam in het overheidsdomein tien succesfactoren op een rij.
Jaarlijks start de Rijksoverheid – en de diverse ministeries en departementen – tientallen veranderinitiatieven, variërend van kleine projecten gericht op het verbeteren van de prestaties tot grootschalige transformaties die de huidige manier van werken compleet op z’n kop zetten. Over de hele linie heeft de Rijksoverheid een discutabel track record ten aanzien van transformatie. Veel ervan worden op tijd, binnen budget en volgens de vooraf gestelde kwaliteitsdoelstellingen opgeleverd, maar tegelijkertijd behaalt een groot deel van de programma’s zijn doelstellingen niet. Soms mislukken programma’s faliekant, zo liggen nog vers in het geheugen onder meer projecten zoals (of rondom) het systeem voor Kinderbijslag bij SVB, de ICT vernieuwing bij de politie en het ERP-systeem bij Defensievoorbeelden die alom worden beschouwd als fiasco’s in termen van projectuitvoering .
Indien overheidsprogramma’s tot een goed einde worden gebracht, is het volgens de kenners van groot belang om lessen uit het traject te trekken. Door van deze lessen uit het verleden te leren trappen ambtenaren en programmamanagers minder snel in bepaalde valkuilen, waardoor ze geld kunnen besparen dat de belastingbetaler direct ten goede komt. En dat is precies wat het project team van ‘Optimaal verbinden’ heeft gedaan – een transitieprogramma dat door het Rijk als een succes en voorbeeldproject wordt bestempeld. Gelanceerd in 2012 door de gezamenlijke departementen (met uitzondering van Defensie) en P-Direkt, de HRM dienstverlener van de Rijksoverheid, beslaat het project een grootschalige transformatie van de HR-dienstverlening, met als doel het verbeteren van de HR-dienstverlening voor de 100.000+ Rijksambtenaren die ons land telt. Het project werd eerder dit jaar afgerond en bevindt zich inmiddels in de nazorgfase. Als onderdeel van de afronding van het programma heeft het projectteam – vanuit hun perspectief – de tien belangrijkste leerpunten opgesteld.
1. Een programmatische aanpak werkt
Het lijkt een open deur, maar de praktijk laat volgens de auteurs telkens weer zien: een programmatische aanpak werkt. Binnen een programma is er altijd sprake van verschillende deelprojecten, die op hun eigen wijze bijdragen aan het gemeenschappelijke doel. Werken met een vaste structuur levert herkenbaarheid en houvast op. Zo helpt structuur om rollen, taken, overleg en rapportagelijnen transparant te maken. Daarnaast is structuur de kapstok voor fasering en beheersing, wat het voor programma’s mogelijk maakt om activiteiten in behapbare elementen op te knippen en wat zorgt voor rust en vertrouwen onder projectleden.
De auteurs onderstrepen dat een programmatische aanpak niet hetzelfde is als een projectmanagement methodiek. “Binnen de onderdelen van een programma kunnen verschillende werkwijzen nodig zijn”, schrijven de auteurs. Dat kan liggen aan de soort werkzaamheden, maar ook aan welke ketenorganisatie deze uitvoert. In het geval van ‘Optimaal verbinden’ is de procesoptimalisatie bijvoorbeeld aangepakt op basis van Lean, het ICT-project werd meer Prince-2 gestuurd en communicatie is aangevlogen met behulp van Scrum. Ook stippen ze het belang aan van een flexibele insteek van resources. “Een belangrijk leerpunt is dat verschillende onderdelen en verschillende fases van een programma ook vragen om andere kwaliteiten van de mensen die het doen”, aldus de auteurs. Logisch is dat gedurende de exploitatiefase meer focus nodig is op ontwerp- en planning vaardigheden, terwijl gedurende de complete uitrolfase een aanzienlijk groter team nodig is en dat de vaardigheden van de teamleden meer richting implementatie, training en verandermanagement verschuiven.
2. De echte wereld is complex
Het inrichten van een programma aan de hand van een bewust gekozen methode is een goede eerste stap, maar niet voldoende, stellen de auteurs, die erop wijzen dat de Overheid een “complex speelveld” is waarin belangen, invloed en posities van spelers niet altijd helder zijn. Gedurende een transitie komt men met tal van verschillende stakeholders aan tafel te zitten, die niet altijd de beslissers hoeven te zijn. Met zoveel verschillende stakeholders (en hun achterban, die mogelijk belangen hebben die niet altijd stroken met het programma) is het lastig om de gestelde doelen in een programma naar tevredenheid te realiseren. Hoe hiermee om te gaan? Daarvoor is volgens de auteurs geen pasklaar model beschikbaar, maar wel enkele vuistregels, zoals het vroegtijdig in kaart brengen van de stakeholders, hun belangen en invloed. Belangrijk daarbij is te beseffen dat belangen gedurende de transitie kunnen veranderen en dat perspectieven kunnen verschuiven, bijvoorbeeld wanneer er sprake is van nieuwe bemensing in het project. “Wanneer spelers wijzigen, dan kunnen ook de spelregels veranderen”, leggen de auteurs uit.
Acteren in een dergelijk speelveld vraagt van alle betrokkenen dat nieuwe informatie (tijdig) gedeeld wordt. In de eerste fase(s) van een programma is het opbouwen van vertrouwen lastig, want verwachtingen en percepties zijn verschillend en prestaties zijn er nog niet. Dat vraagt om actief in gesprek zijn met alle stakeholders en vooral heel veel luisteren. “Optimaal verbinden kampte in het begin met een achterstand in het vertrouwen, aldus de auteurs die daar aan toevoegen: “Het programma startte vanuit een gedwongen loop situatie: departementen moesten taken overbrengen naar P-Direkt en daardoor intern veranderen. Dat zette de verhoudingen op scherp.”.
3. Maak het “waarom” helder voor alle betrokkenen
Waarom komt er een programma? Wat moet er gebeuren en wat is daarvan de achterliggende reden? In wiens belang is dat? “Het lijken eenvoudige vragen, maar het beantwoorden ervan is een uitdaging in een keten met verschillende partijen. Het is echter wel essentieel om de antwoorden te kennen en te zorgen dat alle ketenpartners ze ook kennen”, benadrukken de auteurs: “Wanneer de waarom- vraag ontbreekt lukt het niet om verandering in gang te zetten.”
Binnen ‘Optimaal verbinden’ waren procesveranderingen voor de keten als geheel in sommige gevallen positief, maar dat hoefde niet voor elk afzonderlijk departement te gelden. De auteurs benadrukken hoe belangrijk het is dat voor alle stakeholders het ‘waarom’ duidelijk en transparant is. Medewerkers missen bijvoorbeeld vaak het overzicht over de gehele keten en kennen de bovenaf gestelde doelen (‘het waarom’) niet, maar moeten uiteindelijk wel mee in de veranderingen. De auteurs geven als voorbeeld dat bij het Optimaal verbinden programma kwaliteitsverbetering het algemene antwoord op de waaromvraag was, maar dat er bij de diverse stakeholders uiteenlopende beelden en invulling leefde over wat ‘kwaliteit’ is. Ze wijzen op het feit dat niet alle stakeholders even gemotiveerd zullen meewerken aan een verandertraject, en dat een ‘gedooghouding’ van deze groep soms het hoogst haalbare is. “Accepteer dat. Vraag niet teveel van die partijen, maar blijf wel met hen in gesprek. Juist voor hen moet heel helder zijn wat er gebeurt en wat elk stapje bijdraagt aan het bereiken van het doel”, adviseren de auteurs, die onderstrepen: “Het is niet reëel om iedereen op dezelfde lijn te willen hebben.”
4. Werk met duidelijke en meetbare doelen (als dat kan)
De auteurs benadrukken het belang van het (indien mogelijk) werken met duidelijke en meetbare doelen: “Het ontbreken van heldere doelen kan leiden tot een verschil in interpretatie en daarmee ook in waardering van de voortgang.” Duidelijke doelen zijn dus belangrijk, maar dat wil volgens de auteurs niet zeggen dat ze er altijd zijn. “Een programma gaat doorgaans van start met de contouren van een gewenste verandering, waarvan de invulling nog plaats moet vinden”, lichten ze toe.
Het bepalen van concrete (lange termijn) doelstellingen van een verandertraject kan soms al lastig genoeg zijn, stellen de auteurs. Soms moet men echter al in een vroeg stadium van start gaan met een traject, wanneer alle betrokkenen draagvlak tonen en de wil hebben om van start te gaan. Ook al zijn de doelen nog niet haarscherp, is van start gaan toch belangrijk. “Lang stil staan bij definitiekwesties aan het begin kan zorgen dat het momentum en het draagvlak verdwijnen”, leggen de auteurs uit. Zeker bij programma’s waarvan de doorlooptijd een aantal jaar in beslag neemt kan dit spelen en zal in het proces van zo’n traject vanzelf meer samenwerking ontstaan. Bij ‘Optimaal verbinden’ speelde volgens de auteurs ook zo’n voorbeeld, waar werd gestart met abstracte doelstellingen vooraf, zodat het traject kon worden gestart. “Juist door aan de slag te gaan ontstond er concretisering, werd zichtbaar hoeveel en waar efficiency haalbaar was en welke kwaliteitsverbeteringen wenselijk en mogelijk waren.”
Toch wijzen de auteurs op het belang van het (zo mogelijk) SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden) maken van langetermijn doelen. “Een helder gedefinieerd doel voorkomt verwarring en maakt het bepalen van de activiteiten gemakkelijker.” Verder dragen meetbare doelen volgens hen bij aan een gemeenschappelijk beeld over de voortgang van een traject. “Optimaal verbinden had een ‘opbrengstenmonitor’, waarmee de voortgang elk kwartaal inzichtelijk werd gemaakt. Dat maakt dat er Rijksbreed transparantie is over wat er op departementaal niveau gebeurt en er gestuurd kan worden”, aldus de auteurs.
5. Scope is niet in beton gegoten
Volgens de auteurs vormt de scope van een verandertraject, die net als het doel gedurende een transitie niet onveranderlijk is, een belangrijk onderdeel voor ketens om op te sturen. “Het veranderen van de scope heeft grote gevolgen, want het zegt iets over de omvang van je programma, over de doelen en over de betrokkenen. Het heeft invloed op alle belangrijke pijlers in je programma.” Wanneer de overheid de scope van een verandertraject wil aanpassen, dan moet vooraf een goede analyse gemaakt worden met daarin vragen als: Wat zijn de risico’s? Wat zijn de voordelen? Welke belangen hebben de verschillende betrokken partijen?
Volgens de auteurs heeft het programma ‘Optimaal verbinden’ laten zien dat een scopewijziging zowel positief als negatief kan uitpakken. In de gunstige gevallen wordt extra winst behaald in het kielzog van het programma, maar soms is er geen grip op de gevolgen van het wijzigen van de scope, aldus de auteurs. Ze geven het voorbeeld van twee afzonderlijke verbetertrajecten die op basis van een politieke keuze binnen een programma werden samengevoegd en versneld werden gerealiseerd. Door wezenlijke verschillen in de sturing, doelstelling, werkwijze en voortgang van de twee verbeterprogramma’s zorgde deze ingezette scopeverandering juist voor kwaliteitsverlaging. “De scopeverandering is vaak niet het probleem. Het probleem is het niet hebben van grip op de gevolgen”, benadrukken de auteurs. “Bij een scopewijziging veranderen de afspraken en mogelijk ook de uitgangspunten, randvoorwaarden, spelers en de knikkers”, besluiten de auteurs. Het kan tot gevolg hebben dat ketenpartners uitstappen, omdat ze ten behoeve van een ander ketendoel waren ingestapt. Dit vraagt om veel afstemmen met alle betrokken partijen. De auteurs concluderen: “Een scopewijziging heeft altijd impact, zowel negatief als positief.”
6. Diversiteit is een gegeven
Volgens de auteurs is diversiteit altijd een punt van aandacht bij programmamanagement. “Ieder mens werkt vanuit een eigen referentiekader, dat deels individueel is en deels ingekleurd door de organisatie waarin iemand werkt.” Hoe groter en complexer de trajecten hoe meer verschillende mensen er meewerken, wat omgaan met diversiteit tot een vast gegeven maakt binnen samenwerkingen. Iedereen op één lijn krijgen wat betreft het traject, en het creëren van een gezamenlijke taal worden hierdoor bemoeilijkt, maar volgens de auteurs zijn dit ook zaken die onhaalbaar en zelfs onnodig of ongewenst zijn. Het belangrijkste dat alle betrokkenen dezelfde kant op lopen.
Binnen ‘Optimaal verbinden’ werden de verschillende beelden van mensen juist gebruikt, onder meer bij het bepalen van welke organisatie als koploper kon dienen in het grootschalige overheidsprogramma, leggen de auteurs uit. In het traject was de strategie voor iedereen gelijk, maar de invulling was pragmatischer ingesteld en werd flexibel ingevuld om zo in te kunnen spelen op de verschillen. “Geef mensen de ruimte om hun beelden te delen, maar maak wel duidelijk dat dit niet betekent dat hun beelden ‘de enige waarheid’ zijn”, aldus de auteurs.
7. Dubbelrollen vormen een kans en een risico
Vaak is er in projecten en programma’s volgens de auteurs sprake van dubbelrollen, en hoewel projectmanagementboeken het werken met dubbelrollen vaak afraden, zijn zij in de praktijk toch vaak onderdeel van de realiteit. Dubbelrollen kunnen verwarring, tegenstrijdigheden en belangenverstrengeling opleveren, maar in het programma ‘Optimaal verbinden’ bleken dubbelrollen ook te zorgen voor meer daadkracht en het makkelijker doen van besluiten. “Er is echter wel een risico. Escalatielijnen en controlemechanismen ontbreken en belangen kunnen op zijn minst vervagen. Zoveel invloed bij één partij moet erkend en gedragen worden door alle partners, anders gaat het ten kosten van het onderling vertrouwen”, nuanceren de auteurs.
Afweging is essentieel als dubbelrollen zich voordoen. Volgens de auteurs moet men er rekening mee houden dat niet alle rollen even eenvoudig verenigbaar zijn in een persoon. “Het programma heeft een verantwoordelijkheid om potentiële risico’s te signaleren en bespreekbaar te maken. Ook hier geldt dat goed in gesprek zijn met alle partijen zorgt dat eventuele hobbels tijdig in zicht komen en indien nodig worden gladgestreken”, stellen de auteurs.
8. Draagvlak op de aanpak is essentieel
Draagvlak is meer dan alleen het eens zijn over een gezamenlijk doel. Het gaat ook over actieve ondersteuning en energie steken in het bewerkstelligen van dit doel, zeggen de auteurs. In ‘Optimaal verbinden’ bleek vooral draagvlak op de aanpak van wezenlijk belang. Onvoldoende draagvlak leidde in sommige delen van het programma tot onvoldoende betrokkenheid bij het proces, en een onvoldoende tevredenstellend resultaat. “Als de aanpak niet door alle partijen gedragen wordt, dan leggen de partijen hun prioriteit niet bij het te bereiken doel. Het doet afbreuk aan het onderling vertrouwen en vormt een obstakel dat tot falen kan leiden”, aldus de auteurs.
Volgens hen is het echter lastig om een aanpak gedragen te krijgen en te houden. Omdat partijen onderling afhankelijk van elkaar zijn, moeten zij elkaar ook vertrouwen, en dit vertrouwen creëren is tijdrovend en vergt open communicatie, transparantie en aanspreekbaarheid onderling. De auteurs benadrukken hierbij dat een gedragen aanpak niet voor iedereen de meest optimale aanpak hoeft te zijn: “Het ’gedragen zijn’ moet eerder gezien worden als een schaal. Steun betekent soms dat iemand het belang inziet voor een andere partner en daarom meedoet. Of dat een partij accepteert dat nieuwe regelgeving dit voorschrijft. In elk geval moeten alle partijen het belang van het einddoel (het waarom) en de aanpak kennen, begrijpen en ondersteunen”, lichten de auteurs toe.
9. Beleg verantwoordelijkheden waar ze horen
Deelnemen aan een programma waarin wordt samengewerkt met andere organisaties zorgt niet alleen voor onderlinge afhankelijkheid, maar leidt ook tot het herverdelen en – voor sommige partijen – loslaten van verantwoordelijkheden, stellen de auteurs. Dat is niet eenvoudig, en ook hier komt onderling vertrouwen als belangrijke factor naar voren. “Actief in gesprek zijn met de partijen is daarbij noodzakelijk, door alle betrokkenen. Is deze afstemming niet goed geregeld dan is het risico dat één of meerdere partijen zich niet voldoende betrokken of zelfs buitenspel gezet voelen. Wat weer slecht is voor het onderlinge vertrouwen en daarmee voor de bereidheid om energie te steken in de samenwerking en om verantwoordelijkheden los te laten.”
Eenduidigheid in waar de verantwoordelijkheden liggen is van groot belang. In ‘Optimaal verbinden’ lag de sturing eenduidig bij de stuurgroep, die bestond uit vertegenwoordigers van alle betrokken partijen. “Zij wogen de belangen van alle partijen. Dit vraagt vertrouwen van de partijen in de (leden van) de stuurgroep. Met dit vertrouwen en een beperkte omvang van de stuurgroep is daadkracht in de sturing gerealiseerd”, aldus de auteurs. Maar het is ook belangrijk om verantwoordelijkheden in de keten te beleggen. In het programma moesten departementen procesaanpassingen doorvoeren, waar zij zelf verantwoordelijk voor waren. Door een heldere verantwoordelijkheidsverdeling
10. Zorg voor afstemming met partners op alle niveaus
Omdat bij interdepartementale programma’s veel verschillende partijen betrokken zijn is er ook veel afstemming nodig tussen deze partijen, vertellen de auteurs: “Niet alleen op strategisch niveau, maar ook op operationeel niveau – tussen werknemers van verschillende departementen – en de niveaus daar tussen. Afstemming moet plaatsvinden op alle niveaus waar ‘koppelvlakken’ zijn – niveaus waar partijen afhankelijk van elkaar worden.”
Volgens de auteurs vraagt dit om structuur, en moet de afstemming tussen partijen actief begeleid worden. Bij ‘Optimaal verbinden’ werd op alle niveaus zowel formeel als informeel met elkaar afgestemd. “Beslissers werden via bestaande overleggen geïnformeerd (binnen ‘Optimaal verbinden’ was dat de ICOP) en met departementale programmamanagers was regulier gezamenlijk overleg. Betrokken teamleiders en medewerkers werden via nieuwsbrief en via voorlichtingsbijeenkomsten geïnformeerd.” Binnen de departementen werden de departementale programmamanagers verantwoordelijk voor de afstemming. De auteurs besluiten: “Afhankelijk van de grootte van de organisatie was er een klein team gevormd of een volledige programmaorganisatie opgebouwd. Van belang is dat de partijen van elkaar weten hoe de afstemming in de organisatie plaatsvindt. Zo kan ook tussen de partijen op een juiste manier worden afgestemd.”
Tot slot, de leerpunten over departement-overstijgende programma’s staan niet op zichzelf. Ze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Daarin staan samenwerken, pragmatisme en actie centraal, aldus de auteurs. “De kennis en de ervaringen die zijn opgedaan in ‘Optimaal verbinden’ willen we graag behouden. Met onze lessen hopen we toekomstige programma’s binnen het Rijk te kunnen inspireren en misschien zelfs een stapje verder te kunnen helpen”, zegt Femmeke van Welsenes, vanuit P-Direkt als Programmamanager verantwoordelijk voor het programma.
Optimaal veranderen is geschreven door Zizi de Winter (P-Direkt), Eefje Metz (Mobilee management & advies) en Mario Cosman (Mobilee management & advies). Zie hier voor de volledige publicatie.
