Meer zicht nodig op groeiend aantal revolverende fondsen

De overheid maakt steeds meer gebruik van revolverende fondsen om projecten te financieren die een maatschappelijk doel nastreven. Denk aan energiebesparende maatregelen aan huizen om de energietransitie te ondersteunen, het stimuleren van initiatieven die handel met ontwikkelingslanden bevorderen of projecten die zich richten op het behoud van Rijksmonumenten.

Een analyse van de Algemene Rekenkamer laat zien dat de Rijksoverheid in toenemende mate kiest voor revolverend financieren. Inmiddels gaat er meer dan €3,6 miljard rijksgeld in om, verpreid over 30 grote fondsen, in vergelijking met minder dan €1,5 miljard en 10 fondsen een decennium geleden.

De overheid definieert een revolverend fonds als “een financieel beleidsinstrument, deels of geheel gefinancierd met een rijksbijdrage, waarbij middelen zoals leningen, mezzanines, deelnemingen en garanties of andere vormen van risicodragende participaties ten minste eenmaal kunnen worden uitgezet. Uitgangspunt is dat ten minste een gedeelte van de middelen moet terugvloeien zodat deze opnieuw uitgezet kunnen worden. Het uiteindelijke doel is om een maatschappelijke meerwaarde te bewerkstelligen die zonder het instrument zou zijn uitgebleven.”

Helemaal nieuw zijn revolverende fondsen niet. De eerste werd al opgericht in 1974, namelijk de Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (ROM). In 1985 volgde het Nationaal Restauratie Fonds en in 1997 het revolverend fonds van het Groenfonds.

Hedendaagse voorbeelden van grote revolverende fondsen zijn Acces to Energy Fund (AEF), Dutch Good Growth Fund (DGGF), Dutch Trade and Investment Fund (DTIF), Global Agriculture and Food Security Program (GAFSP), Infrastructure Development Fund (IDF), Nationaal Energiebespaarfonds (NEF), Qredits, Restauratiefonds hypotheken, Filmfonds, Regionale Ontwikkelingsmaatschappij (Oost NL) en Dutch Venture Initiative (DVI).

Deze revolverende fondsen kunnen vanuit financieel oogpunt op verschillende manieren worden georganiseerd. In de meest gekozen opzet wordt het fondsbeheer én fondsvermogen in een organisatie buiten het Rijk geplaatst, wat betekent dat de rendementen van de fondsen naar deze organisatie terugvloeien. In andere gevallen wordt het fondsbeheer en fondskapitaal binnen het Rijk geplaatst, waarbij de ontvangsten uit investeringen in de loop van de tijd weer terugkomen naar de rijksbegroting.

Steeds populairder

Er zijn verschillende redenen waarom het gebruik van revolverende fondsen is toegenomen. Ten eerste leiden revolverende middelen – anders dan gewone subsidies – op termijn tot een investeringsrendement, waardoor de middelen in principe opnieuw kunnen worden gebruikt voor andere maatschappelijke doelen. Kortom, hetzelfde geld kan in meerdere projecten worden geïnvesteerd.

Dit maakt op zijn beurt de budgettering eenvoudig. Omdat geld meerjarig beschikbaar blijft voor een bepaald doel, hoeft budget niet elk jaar opnieuw te moeten worden goedgekeurd in het begrotingsproces. Hiermee wijken revolverende fondsen af van bijvoorbeeld leningen van het Rijk waarbij de rente en aflossingen niet automatisch beschikbaar zijn om nieuwe leningen te verstrekken.

Ten tweede is het instrument in het bijzonder effectief in gebieden waar financiering lastig te realiseren is, bijvoorbeeld door de hoge risico’s. Als de regering niet zou ingrijpen, zou het initiatief waarschijnlijk niet van de grond komen. De overheid speelt dus de rol van katalysator, en uiteindelijk wordt verwacht dat het initiatief een positieve businesscase heeft – de eindbegunstigde moet de ontvangsten immers (deels) terugbetalen.

Hierbij speelt ook dat de inbreng van overheidsgeld door middel van een revolverend fonds een hefboomwerking kan hebben: het versterkt het vertrouwen van marktpartijen, waardoor eenvoudiger privaat geld kan worden aangetrokken (cofinanciering). Zo heeft de overheid becijferd dat voor elke euro die het steekt in zijn Venture Initiative (DVI) een veelvoud aan privaat geld volgt.

Kritische geluiden

Er zijn in het publieke debat echter ook kritische geluiden te horen over het toenemend gebruik van revolverende fondsen door de overheid. Een veelgehoorde klacht is dat het marktverstorend werkt, vooral in de segmenten voor startups en op het terrein van innovatie. Durfkapitaal verstrekt door de overheid interfereert met private sector-investeringen.

Ook juristen volgen revolverende fondsen met een kritische blik. Financiële instrumenten – zoals leningen – die vanuit de fondsen worden verstrekt, worden veelal vormgegeven als privaatrechtelijke overeenkomsten en níet als publiekrechtelijke beschikkingen zoals bij subsidies. Dat heeft juridische consequenties. Niet alleen worden grote bedragen aan publiek geld verdeeld zonder dat (laagdrempelige) rechtsbescherming bij de bestuursrechter openstaat, ook is bijvoorbeeld de Wet openbaarheid van bestuur niet zonder meer van toepassing.

De belangrijkste kritiek op revolverende fondsen is echter dat er onvoldoende inzicht is in hoe effectief ze zijn: lijden ze tot maatschappelijke winst, of is het weggegooid geld? Het is niet vanzelfsprekend dat alle projecten waarin fondsen geld investeren zullen slagen, en er is veel onzekerheid of de uitgezette middelen daadwerkelijk terugkomen.

Volgens de Algemene Rekenkamer zijn hier verschillende verklaringen voor. Fondsen die op grote afstand staan van overheidstoezicht kunnen zich onttrekken aan democratische verantwoording en controle via de jaarlijkse begrotingscyclus. Bovendien is er geen specifieke regelgeving voor revolverende fondsen en is er niet één minister verantwoordelijk voor het totaaloverzicht, met als gevolg dat de Tweede Kamer beperkt zicht heeft op de portefeuille.

Aan de slag…

Het Kabinet is inmiddels aan de slag gegaan met de bevindingen van de Algemene Rekenkamer. Vier acties zijn op hoofdlijn opgesteld. Er wordt onderzoek gedaan naar of een apart juridisch kader voor revolverende fondsen zinvol is en er worden concretere afspraken gemaakt over budgettering en de financiële verantwoording van fondsen.

Ten derde wordt gewerkt aan een verbetering van het (centraal) inzicht in het aantal revolverende fondsen van het Rijk en de aard en omvang ervan, alsmede manieren om het parlement hierover te informeren in de begrotings- en verantwoordingsstukken. Ook wordt duidelijk gemaakt welke minister verantwoordelijk en aanspreekbaar is voor revolverende fondsen.

Tot slot, en als belangrijkste, wil het kabinet meer inzicht in hoe revolverende fondsen presteren. Leveren ze daadwerkelijk een bijdrage aan de maatschappij? Het uitvoeren van audits en evaluaties is van belang, niet alleen achteraf maar juist tussentijds, met de informatie hieruit kan vervolgens gewerkt worden aan professioneel fondsmanagement.