Arbeidsmarktregio's: niet omdat het moet, maar omdat het kan

Peter Donders en Marco Wilke, beiden adviseurs bij overheidsdienstverlener BMC, staan stil bij het nut en de noodzaak van arbeidsmarktregio’s.

In 2012 zijn de huidige 35 arbeidsmarktregio’s opgericht. In deze regio’s werken gemeenten, sociale partners en uitvoeringsorganisaties (UWV, sociale diensten, SW-bedrijven, onderwijsinstellingen, e.d.) samen om het arbeidsmarktbeleid vorm te geven. Met name beleid voor de ‘onderkant van de arbeidsmarkt’ komt aan bod: op welke wijze kunnen werkzoekenden die zonder (externe) steun moeilijk betaald werk vinden effectief geholpen worden?

Als gevolg van het sociaal akkoord dat in het voorjaar 2013 werd afgesloten tussen sociale partners en het kabinet werden de arbeidsmarktregio’s nader ‘ingevuld’ met het fenomeen ‘werkbedrijf’. De opstellers van het sociaal akkoord spraken af dat er uiteindelijk 125.000 nieuwe banen gecreëerd moesten worden ten behoeve van werkzoekenden met (ernstige) beperkingen. Deze beleidsmatige uitspraak werd beschouwd als een antwoord op de inmiddels in gang gezette afbouw van de sociale werkvoorziening: in de Participatiewet is immers geregeld dat er geen instroom meer plaatsvindt in die regeling. In elke arbeidsmarktregio zou een werkbedrijf verantwoordelijk moeten zijn om die ‘garantiebanen’ of ‘afspraakbanen’ te realiseren.

Arbeidsmarktregio’s en regionale werkbedrijven zijn instituten die een lange traditie met zich meedragen. Al vanaf het einde van de 19e (negentiende!!) eeuw wordt er door beleidsmakers gedebatteerd of interventies op de arbeidsmarkt beter sectoraal (branchegericht) kunnen plaatsvinden of beter territoriaal. Waarbij voor de arbeidsmarktregio’s de typisch Nederlandse oplossing is gevonden in een compromis: zowel territoriale partijen (met name gemeenten) als branches (sociale partners) hebben een rol.

Vanzelfsprekend is het arbeidsmarktbeleid nauw verweven met sociale zekerheid. En ook daar is sprake van een mix van verantwoordelijkheden: werknemersverzekeringen, met name de WW, hebben een meer sectorale achtergrond en sociale voorzieningen als ‘de bijstand’ en ‘de sociale werkvoorziening’ worden uitgevoerd door gemeenten. In de Participatiewet zijn de verantwoordelijkheden bij uitvoering van sociale zekerheid en arbeidsmarkt wederom aangepast. Maar de uitkomst blijft een compromis.

Bijdrage aan de arbeidsmarkt

De centrale vraag die gesteld kan worden is of het instituut arbeidsmarktregio/werkbedrijf bijdraagt aan het beter functioneren van de arbeidsmarkt, met name voor de ‘onderkant van de arbeidsmarkt’, waar werkzoekenden zonder ondersteuning van de overheid nauwelijks betaald werk kunnen vinden.

Vanuit institutioneel perspectief is de arbeidsmarktregio als compromis niet onlogisch:

• Het bedrijfsleven heeft belang bij een goed opgeleide beroepsbevolking en voldoende aanbod van arbeid om beschikbare vacatures in te vullen. Gegeven de focus op beroepsmatige kwaliteiten van het aanbod van arbeid zal het bedrijfsleven eerder een sectorale dan een territoriale invalshoek kiezen. Daar komt bij dat Nederland een dichtbevolkt land is met een uitstekende infrastructuur. Als we een reisafstand van een uur naar het werk als normaal beschouwen, kan elk bedrijf over een behoorlijk groot arbeidspotentieel beschikken.
• De vakbeweging komt op voor de belangen van werknemers. Het primaire instrument dat zij ter beschikking heeft zijn collectieve arbeidsovereenkomsten (en hiervan afgeleide constructies) die per bedrijf of bedrijfstak afgesproken worden. Regulering van arbeidsvoorwaarden staat centraal en derhalve kiest de vakbeweging meestal een sectoraal perspectief.
• Voor gemeenten is het arbeidsmarktbeleid een van de vele thema’s die zij benutten om de leefbaarheid van stad en land optimaal te krijgen en te behouden. Gemeenten krijgen hierbij steeds meer verantwoordelijkheden, zoals blijkt uit de recente decentralisaties in het sociaal domein. Vanzelfsprekend zijn gemeenten gebaat bij een zo laag mogelijke werkloosheid, maar zullen zij die opgave per definitie vanuit het territoriale perspectief bekijken: het is mooi dat een internationale financiële dienstverlener zich oriënteert op vestiging aan de Zuidas van Amsterdam, maar daar zullen het college en de raad in Heerlen niet van wakker liggen.
• De rijksoverheid heeft een belangrijk financieel belang. Een goed functionerende arbeidsmarkt is van essentieel belang voor de economische groei (en vice versa natuurlijk!). Een hoge werkloosheid zet de houdbaarheid van het sociale stelsel onder druk en heeft allerlei verdringingseffecten op andere beleidsthema’s. De rijksoverheid zal de neiging hebben om de twee perspectieven (sectoraal/territoriaal) pragmatisch te benaderen. Los van bestuurlijke belangen (je wilt noch de sociale partners, noch de gemeenten nodeloos voor het hoofd stoten) staat het resultaat voorop: wat werkt het best?

Het UWV is een uitvoeringsorganisatie van de rijksoverheid (Zelfstandig Bestuursorgaan). Naast de effectiviteitsvraag speelt er een efficiencyaspect: het UWV probeert kostbare fysieke locaties tot een minimum terug te dringen en zijn dienstverlening geheel volgens de tijdgeest zo veel mogelijk via het internet te organiseren. Per arbeidsmarktregio is er nog één ‘kantoor’ van het UWV beschikbaar voor werkzoekenden

• Het (beroeps)onderwijs kent een organisatie die én territoriaal én sectoraal georiënteerd is. ROC’s bestrijken een bepaald gebied, waarmee ze zich richten op bedrijven en leerlingen in de regio. Tegelijkertijd zijn ze beroepsmatig ingedeeld: het beroepsonderwijs leidt in principe op voor (landelijk geldende) sectorale beroepskwalificaties.

Vanuit deze perspectieven geschetst zijn de huidige arbeidsmarktregio’s derhalve een niet onlogische constructie. De vraag die echter centraal staat is of burgers (werkzoekenden) en individuele bedrijven er goed mee geholpen worden. Burgers en bedrijven hebben – en dat is niet onbelangrijk – over het algemeen niets te maken met arbeidsmarktregio’s. De meeste bedrijven en werkzoekenden (ook degenen die al werk hebben!!) vinden elkaar op de arbeidsmarkt zonder enige interventie van overheden en sociale partners. De arbeidsmarkt is een (gereguleerde) markt, waar vraag en aanbod elkaar gelukkig voor een belangrijk deel autonoom zoeken en vinden. Beleidsmakers hebben nogal eens de neiging hun eigen rol te overschatten en de arbeidsmarkregio’s zijn daar volgens ons een voorbeeld van.

Werkzoekenden krijgen met het systeem te maken als zij een beroep doen op een uitkering. Tegenover het uitkeringsrecht staat de plicht om zo snel mogelijk weer betaald werk te aanvaarden. Vanuit dat perspectief is het institutionele perspectief van de arbeidsmarktregio veel minder logisch. Werklozen hebben vaak eerst te maken met het UWV als uitvoerder van de WW. Arbeidsongeschikten met een arbeidsverleden zijn eveneens afhankelijk van de dienstverlening van het UWV, evenals de ‘oude Wajongers’. Als het WW-recht opgesoupeerd is, dienen uitkeringsgerechtigden zich te melden bij de gemeentelijke sociale dienst. Dat geldt eveneens voor jongeren die – al dan niet gehandicapt – geen arbeidsverleden hebben. Het is vaak zoeken naar het juiste ‘uitkeringsloket’, waar dan eigen regels voor de arbeidsmarkt of participatie gehanteerd worden. Voor werkzoekenden of andere uitkeringsgerechtigden zou het daarom veel ‘logischer’ zijn om met één uitkeringsinstantie te maken te hebben.

Zolang er voldoende geschikt aanbod van arbeid is, hebben bedrijven niets met het arbeidsmarktsysteem te maken. En zelfs als bedrijven geconfronteerd worden met krapte op de arbeidsmarkt, gebruiken ze vaak eerder marktinstrumenten om hun probleem op te lossen (uitzendbureaus, hardwerkende buitenlandse werknemers) dan dat ze zich melden in het systeem van de arbeidsmarktregio (‘werkpleinen’, ‘werkgeversservicepunten’, ‘beursvloeren’, ‘werkgeversdienstverleningstafels’). De aversie van de gemiddelde ondernemer tegen dit systeem is aanzienlijk. En dat is niet vreemd: de kwaliteit van de gemiddelde werkzoekende die afhankelijk is van een uitkering en bemiddeld wordt door het arbeidsmarktsysteem is lager dan het (internationale) aanbod van arbeid op ‘de markt’. En het systeem zadelt bedrijven op met een uiterst complex en onbetrouwbaar (‘volatiel’) stelsel van maatregelen die beoogd zijn om die mindere kwaliteit van de werkzoekenden te compenseren. Om bijvoorbeeld iets te snappen van het systeem van loonwaardebepaling en de bijbehorende loonkostensubsidies is veel tijd en geduld nodig. En de gemiddelde ondernemer gebruikt die schaarse zaken nu eenmaal liever voor zijn business. Al met al is die ondernemer eveneens gebaat bij één overheidsloket, dat eenvoudig toegankelijk is en duidelijke, simpele instrumenten hanteert om werkzoekenden te ondersteunen.

De return on investment van arbeidsmarktregio’s

Dat brengt ons terug naar de centrale vraag: zorgen arbeidsmarktregio’s ervoor dat bedrijven hun vacatures eerder en goedkoper ingevuld krijgen met gemotiveerd personeel en dat werkzoekenden met de nodige achterstanden eerder betaald werk kunnen vinden? Een vraag die eigenlijk beantwoord moet worden met behulp van gedegen empirisch onderzoek. Toch kunnen we op basis van onze eigen waarnemingen in de praktijk in de verschillende regio’s een aantal kritische opmerkingen maken die naar onze mening een discussie meer dan waard zijn:

• De meeste arbeidsmarktregio’s/werkbedrijven zijn netwerken van zelfstandig opererende organisaties (UWV, sociale diensten, SW-bedrijven, onderwijsinstellingen, e.d.). Vrijwel altijd beschouwen die organisaties zichzelf als de primaire organisaties en bepalen zij – behoudens lippendienst aan de arbeidsmarktregio – zelfstandig beleidsmatige keuzes alsmede afwegingen op het gebied van bedrijfsvoering. Onderlinge afspraken die gemaakt worden zijn vaak projectmatig en extern gefinancierd. Alleen daar waar regionale ‘werkbedrijven’ als regionale organisaties zijn ingericht krijgen ze daadwerkelijk slagkracht.
• De arbeidsmarktregio/het werkbedrijf wordt over het algemeen beschouwd als een verplichting van bovenaf en wordt niet geschraagd door het ‘welbegrepen eigenbelang’ van de betrokken organisaties, behalve dan dat zij betrokken willen zijn. Gemeenten zijn wel op grote schaal bezig de organisatie van ‘hun’ sociale diensten en SW-bedrijven te herijken. Allerlei samenwerkingsvormen worden ontwikkeld, meestal op gemeentelijke of ‘subregionale’ schaal.
• De bestuurders van sociale partners in het bestuur van de arbeidsmarktregio’s hebben maar (zeer) beperkt grip op het optreden van de actoren uit de leefwereld die zij pretenderen te vertegenwoordigen (werkzoekenden en bedrijven). Daarnaast hebben en kunnen zij geen financiële bijdrage leveren aan het optreden van de arbeidsmarktregio’s. Zij hebben geen zicht op het functioneren van de uitvoeringsorganisaties en zijn daar ook niet verantwoordelijk voor. Dat levert een  – forse – onevenwichtigheid op ten opzichte van gemeentelijke bestuurders, die zowel financiële als operationele verantwoordelijkheden hebben.
• Elke arbeidsmarktregio heeft een centrumgemeente. In sommige regio’s is de arbeidsmarktproblematiek ook geconcentreerd in die centrumgemeente, maar in vele regio’s ook niet. Juist in die regio’s is het lastiger voor de ‘centrumgemeente’ om haar voortrekkersrol in te vullen in relatie tot de andere gemeenten.
• Sommige arbeidsmarktregio’s zijn ingedeeld op basis van een min of meer natuurlijk bestuurlijk en/of sociaal-economisch patroon. Er zijn echter ook regio’s waar die natuurlijke basis geheel ontbreekt.
• De afspraken die in arbeidsmarktregio’s gemaakt worden zijn vaak gebaseerd op bestuurlijke compromissen en niet op een afweging van belangen van burgers en bedrijven. Een goed voorbeeld is het systeem van loonwaardebepaling. Voor burgers en bedrijven zou het veel logischer zijn als er een voor heel Nederland uniform en simpel systeem gekozen wordt. De realiteit staat hier haaks op: er worden verschillende systemen gehanteerd, die zich kenmerken door complexiteit.
• Het UWV heeft een volstrekt andere dienstverleningsfilosofie dan uitvoeringsorganisaties in de gemeentelijke sociale zekerheid. Dat verschil veroorzaakt – vaak – een beperkte operationele samenwerking tussen het UWV en gemeentelijke uitvoeringsorganisaties. 

Alles overziend moeten we constateren dat arbeidsmarktregio’s nog steeds een beperkte waarde hebben voor het samenbrengen van vraag en aanbod aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Met als belangrijkste reden dat dit systeem van samenwerking niet van onderaf, op basis van ondervonden nut en noodzaak, gegroeid is, maar opgelegd van boven.

Dat laat onverlet dat het nuttig is om het arbeidsmarktbeleid op een bepaalde regionale schaal in te vullen. Schaf het ‘systeem’ van arbeidsmarktregio’s af. Regionale samenwerking tussen gemeenten en andere partijen moet gebaseerd zijn op een doorleefde wens van betrokken partijen. Gemeenten zijn door de decentralisaties en meer in het bijzonder de Participatiewet belangrijke actoren inzake de onderkant van de arbeidsmarkt. Dat staat echter het versterken van sommige landelijk geldende regels en kaders niet in de weg (we verwezen reeds naar het belang van een (landelijk) uniform geldend systeem van loonwaardebepaling). Voor bedrijven en werkzoekenden is het bestaan van landelijk geldende regels vaak transparanter dan een diversiteit aan invalshoeken. Decentralisaties met centrale elementen en afspraken werken vaak beter.

Wat voor de arbeidsmarktregio’s geldt, geldt ook voor de bestuurlijke rol van georganiseerde sociale partners. Intelligente uitvoeringsorganisaties hebben sowieso vraag (bedrijven) en aanbod (werkzoekenden) in hun vizier. Natuurlijk hebben sociale partners het recht om de belangen van hun achterban te verdedigen. Daartoe dienen sociale partners ten aanzien van de arbeidsmarkt hun rol te blijven invullen in het arbeidsvoorwaardenoverleg door middel van afspraken inzake scholing, sociale plannen bij reorganisaties en dergelijke. 

Accepteer dat het UWV een andere dienstverleningsfilosofie hanteert dan gemeenten. Dat is voor mensen die in de WW zitten ook geen probleem, al zal de balans tussen digitale en persoonlijke dienstverlening nog eens goed onder de loep moeten worden genomen. Persoonlijke dienstverlening leidt voor sommige werkzoekenden vaak sneller tot resultaten om mensen weer aan het werk te krijgen. Betere samenwerking met het onderwijs draagt hier ook aan bij. Wellicht zal het aantal fysieke kantoren van het UWV verder afnemen; die keuzes moeten binnen het UWV bepaald worden. Zorg op landelijk niveau wel dat er sluitende afspraken komen over een soepele dossieroverdracht tussen UWV en gemeentelijke uitvoerders. Dat is in ieder geval in het belang van werkzoekenden.

Gemeenten zijn goed in staat om na te gaan of en op welke wijze zij de uitvoering van het arbeidsmarktbeleid op regionale schaal willen uitvoeren. Allerlei aspecten komen hierbij kijken:

• Is er sprake van een min of meer natuurlijke sociaal-economische regio, waarbij niet alleen de rol van de ‘onderkant van de arbeidsmarkt’ aan de orde komt?
• In hoeverre past een regionale uitvoering van het arbeidsmarktbeleid bij de schaal waarop andere onderwerpen uit het sociaal domein georganiseerd worden?
• Zijn (kleinere) gemeenten gericht op een centrumgemeente of is er sprake van een aantal meer ruraal georiënteerde gemeenten?
• Welke dienstverleningsfilosofie hanteren gemeenten en passen die visies bij elkaar?

Essentieel is dat er een samenwerkingsrelatie tussen gemeenten en andere partijen gaat ontstaan (of dus niet!) die gebaseerd is op doorleefde nut en noodzaak: ‘niet omdat het moet, maar omdat het kán’.