Begroting van gemeenten lijdt aan Overpromise and Underdeliver

Gemeenten hebben te weinig grip op hun begrotingsuitvoering en -monitoring. Ook laat de kwaliteit van begrotingen regelmatig te wensen over, waardoor er op het laatste moment nog veel wijzingen plaatsvinden — met gevolgen voor beleidskeuzes, belastingdruk en bestedingsruimte. Dat constateert Vanberkel Professionals op basis van eigen onderzoek.

“Zelfs tegen het eind van het begrotingsjaar hadden gemeenten nog geen goed beeld van waar het begrotingsjaar financieel op eindigde.” Dat is de belangrijkste verwondering die de onderzoekers deden na het bestuderen van de begrotingen en jaarrekeningen van zo’n 50 gemeenten voor de periode 2020 tot 2023.

De onderzoekers keken daarbij vooral naar de ontwikkelingen binnen één financieel jaar: een vergelijking werd gemaakt van de primitieve begroting (voorafgaand aan het begrotingsjaar door de gemeenteraad vastgesteld), de laatste begrotingswijzingen tijdens het lopende begrotingsjaar (soms Najaarsnota, soms slotwijziging December) en de vastgestelde jaarrekening, vóór bestemming van het resultaat.

“Hieruit blijkt dat veel gemeenten zelfs aan het eind van het lopende begrotingsjaar nog geen goed beeld hadden van waar het begrotingsjaar financieel op eindigde”, zegt Frank ten Have, consultant bij Vanberkel Professionals.

Grote schommelingen binnen één jaar

Zo werd in de jaren 2020, 2021 en 2022 bij de laatste begrotingswijziging slechts 18% tot 30% van het uiteindelijke verschil tussen primitieve begroting en jaarrekening verklaard. “In 2023 verwachtten de gemeenten zelfs tegen het eind van het begrotingsjaar nog een tekort, terwijl initieel een overschot was geraamd. Uiteindelijk bleek (een paar maanden later) een, soms zelfs fors, overschot te zijn gerealiseerd”, zegt Ten Have.

“Dat er tussen primitieve begroting en jaarrekening verschillen ontstaan is logisch”, vervolgt Ten Have. De primitieve begroting wordt ruim voor het begrotingsjaar al opgesteld, en tijdens het jaar kunnen allerlei mutaties plaatsvinden die bij de opstelling van de begroting niet konden worden voorzien (denk aan veranderingen in gelden uit het Gemeentefonds).

Maar de grote afwijkingen tussen de laatste begrotingswijziging en jaarrekening is minder goed te verklaren. “Natuurlijk speelt ook hier het Gemeentefonds een grote rol. Bij 70% tot 80% van de onderzochte gemeenten zat de grootste positieve afwijking bij de inkomsten, waarbij de extra inkomsten uit het Gemeentefonds de belangrijkste factor waren.”

“Maar dat verklaart niet alles. Er lijkt dus (ook) iets anders aan de hand”, suggereert Ten Have. Uitgebreide analyse op de inkomstenposten door Vanberkel Professionals toonde aan dat er bij veel gemeenten sprake is van flinke meevallers. Zo verdienen gemeenten meer op posten als treasury en grondexploitaties, en vaker het geval, ze geven minder uit dan geraamd op thema’s zoals het sociaal domein, het beheer van gronden en gebouwen, en fysieke investeringen.

Opvallend is dat bij gemeenten buiten de Randstad sprake is van een significant hogere afwijking tussen de primitieve begroting en jaarrekening. “De afwijkingen bij de onderzochte niet-Randstad gemeenten zijn circa 40% tot 50% hoger dan bij de onderzochte Randstad gemeenten. Dat kan dus gaan om mogelijk hogere inkomsten of meer onderuitputting op uitgaven”, aldus Ten Have.

Strakker financieel beleid nodig

Op basis van zijn onderzoek constateert Vanberkel Professionals dat meerjarenbegrotingen onvoldoende betrouwbaar kunnen zijn als basis voor gemeentelijk beleid. Begrote tekorten veranderen vaak in forse overschotten, zonder dat dit tijdig zichtbaar wordt in de laatste begrotingswijzigingen. “Dat roept belangrijke vragen op over de kwaliteit van ramingen, de rol van de gemeenteraad én de betrouwbaarheid van meerjarenbegrotingen.”

Doordat de begrotingscyclus structureel achter de feiten lijkt aan te lopen, worden suboptimale afwegingen gemaakt over uitgaven en de hoogte van de lokale lasten. “Dit heeft gevolgen voor hoe geld wordt besteed. De uitvoeringskracht van gemeenten en het onvoldoende realistisch plannen van projecten en uitgaven zijn daarvan een oorzaak”, zegt Ten Have.

“De huidige situatie leidt tot Overpromise and Underdeliver, wat het vertrouwen in de politiek kan schaden. Duidelijk is dat verbetering mogelijk is in de ramingssystematieken van gemeenten. Het begint bij reële plannen, scherpere keuzes, meer realisme tijdens de uitvoering en betere monitoring van de uitgaven.”