KPMG: Overheid kan legacy IT stap voor stap upgraden

Deze tijd vraagt om een overheid die met de dienstverlening flexibel inspeelt op de hoge eisen van stakeholders en dat kan eigenlijk niet zonder moderne informatie technologie. Grote vernieuwingstrajecten volgens een blauwdrukaanpak brengen echter vaak niet de oplossing of blijken bijzonder weerbarstig in de implementatie. Er is een andere aanpak nodig.

De kunst is om enerzijds top down duidelijke toekomstbeelden neer te zetten over zowel de ambities als de huidige beperkingen van het IT-landschap en anderzijds bottom up met kleine stapjes daar consistent naar toe te werken. De praktijk laat hier en daar zien dat dat werkt en ook dat daarmee langzaam maar zeker wordt afgerekend met een hoofdpijndossier: de legacysystemen van de overheid. Het begrip duikt te pas en te onpas op in artikelen over IT-transformaties, zowel binnen de overheid als in het bedrijfsleven.

De teneur: legacysystemen zijn een blok aan het been en belemmeren innovatie en flexibiliteit. Daarin zit zeker een kern van waarheid, maar toch is het goed om niet klakkeloos met de wolven mee te huilen en vooral goed op het netvlies te krijgen wat het probleem precies is met deze legacysystemen. Al was het maar om te voorkomen dat we in de valkuil stappen dat het afrekenen met legacysystemen per definitie gelijk staat aan een probleemloze IT-omgeving, door ons blind te staren op de beperkingen van de legacysystemen.

Wat is legacy eigenlijk? De eerste associatie die vaak naar voren komt zijn oude, centrale, administratieve systemen. De literatuur verwijst vaak naar grootschalige systemen die onder meer in Cobol zijn gemaakt. Deze systemen integreren slecht met andere systemen en bevatten zeer specifieke functionaliteit. Overigens gaat het bij legacy niet per definitie om dergelijke klassieke grootschalige systemen. Het komt ook voor dat spreadsheets of andere lokale toepassingen in de loop der jaren zijn uitgegroeid van eenvoudige lokale toepassingen tot complexe administraties. Er zijn nog steeds veel afdelingen waar Excel en Access worden gebruikt om hele administraties bij te houden.

Negatieve klank
Legacy heeft een negatieve klank gekregen onder vrijwel iedereen die zich bezighoudt met informatietechnologie. Toch vervullen veel legacysystemen hun taken in de praktijk eigenlijk vaak vrij goed. Dat wil niet zeggen dat legacy geen problemen oplevert binnen de overheid. Dat bleek ook nadrukkelijk uit een enquête onder circa honderd overheidsfunctionarissen die de beurs Overheid 360° bezochten. De rode draad in hun antwoorden is dat zij een gebrek aan uniformering waarnemen binnen de IT-landschappen van de overheid en dat de complexiteit onbeheersbaar groot wordt, zowel ten aanzien van het beheer als de ontwikkeling.

Het probleem ten aanzien van legacy valt bij nadere beschouwing uiteen in een aantal facetten:

Financiering: de kosten voor het in de lucht houden van legacy zijn omvangrijk, en vaak hoger dan moderne alternatieven, terwijl er vaak maar beperkte financieringsmogelijkheden zijn voor vervanging;

Kennis: De software is vaak onvoldoende gedocumenteerd. Dat maakt dat het onderhoud van de systemen moeilijk is over te dragen. Bovendien wordt de kennis van oude technieken steeds schaarser: er is sprake van vergrijzing onder de professionals die nog voldoende specialistische expertise hebben.

Functionaliteit: Veel oude systemen zijn niet gebouwd voor real-time interactie maar voor batch processen. De flexibiliteit is laag en het is dan ook lastig om processen anders in te richten. Terwijl de omgeving juist daar om vraagt in deze tijd van verandering.

Datavervuiling: De typische 'silo's' in de legacy systemen zijn niet ontwikkeld om gegevens met elkaar te delen. Er is geen scheiding aangebracht tussen proces en data en dat maakt de mogelijkheden voor data analytics beperkt of tijdrovend.

Beveiliging: De oude technieken zijn kwetsbaar voor ongewenste informatielekken of inbraakpogingen.

Inspelen op wijzigingen in wet- en regelgeving: Het verwerken daarvan is vaak een ingrijpende operatie en kan soms niet tijdig worden doorgevoerd.

Licenties: Sommige applicaties zijn (vaak onbewust) voor een specifiek besturingssysteem of database ontworpen. Naarmate de tijd verstrijkt neemt het risico toe dat leveranciers de ondersteuning van de producten beëindigen.

Stip op de horizon
Hoe kunnen organisaties in de publieke sector de geschetste cocktail aan problemen te lijf gaan? Het ligt misschien wat voor de hand, maar het begint met een scherp inzicht in de problemen op de hiervoor genoemde aspecten. Dat inzicht, ook in termen van financiële mogelijkheden, is in de praktijk vaak niet beschikbaar: er zijn vooral vage noties over 'het legacy probleem'. Wie de moeite doet om het scherp in kaart te brengen kan op basis daarvan een duidelijk toekomstperspectief schetsen over de gewenste situatie: de 'stip op de horizon'. Bovendien blijkt in de praktijk dat zo'n analyse ook vaak direct de nodige oplossingsmogelijkheden oplevert. Veel problemen blijken dan weldegelijk oplosbaar.

Het is van belang om deze 'stip op de horizon' niet alleen te ontwikkelen voor de ontwikkeling van het IT-landschap maar ook, of misschien wel juist, voor hoe de (digitale) dienstverlening van de publieke organisatie er uit kom te zien. De IT-strategie is immers een afgeleide van deze ambities.

Als deze stip op de horizon helder is, kan het probleem vervolgens gaandeweg in kleine stappen worden opgelost. De praktijk biedt tal van inspirerende voorbeelden hoe dat kan. De implementatie van een geheel nieuw ICT-systeem ineens leidt nogal eens tot een catastrofe. Organisaties die kiezen om hier via kleine stappen naar toe te werken boeken daarmee vaak opvallende successen. Zij verbeteren de dienstverlening stap voor stap zonder al te omvangrijke operationele of financiële risico's. Een van de succesfactoren daarin is het betrekken van de gebruikersorganisatie, in snelle iteratieve werkvormen. Een andere is de keuze voor open architecturen, die maakt dat het IT-landschap brok voor brok kan worden vervangen.

Haarscherp
Het gaat kortom om een combinatie van grote beelden en kleine stappen. De analogie met het verbouwen van een bestaand kantoor dringt zich op. De beelden over de eisen aan de nieuwe huisvesting en de beperkingen van de huidige moeten haarscherp zijn. Als die beelden helder zijn kunnen we de nieuwe werkomgeving ook bouwen terwijl de werkzaamheden doorgaan. Stapje voor stapje.

Een artikel van Hans Donkers en Joost Koedijk, beide partners bij KPMG Advisory.