Gemeenten ontberen toezicht en handhaving op Drank- en Horecawet

Zo’n drieënhalf jaar na het van kracht worden van de nieuwe Drank- en Horecawet is er sprake van een gemixte situatie. Hoewel bijna alle gemeenten van mening zijn dat de wet er moet zijn, valt de impact van de wet volgens velen tegen. Daarnaast ontbeert het aan toezicht en handhaving, waardoor de oorspronkelijke doelen niet worden gerealiseerd. Een wetswijziging lijkt de meest voor de hand liggende oplossing.

Op 1 januari 2013 is de nieuwe Drank- en Horecawet (DHW) in werking getreden. Met de benodigde wijzigingen zijn gemeenten, in casu de burgmeester, verantwoordelijk geworden voor de drank- en horecavergunningen, het toezicht daarop en de toepassing van vernieuwde handhavingsinstrumenten. Voor de invoering van de nieuwe DHW lag de verantwoordelijk hiervoor bij de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA). In 2014 volgde een verdere aanscherping van de DHW waarmee de leeftijdgrens voor het kopen en bezitten van alcohol opschoof van 16 naar 18 jaar. Met de nieuwe versie van de wet* beoogde het kabinet om schadelijk alcoholgebruik onder jongeren tegen te gaan en de overlast voor de openbare orde van alcoholgebruik te verminderen.

Sinds de invoering van de wet zijn er gemixte reacties op de nieuwe regels vanuit zowel het bedrijfsleven, en specifiek de horeca en alcoholverkopende retailers, als de nu verantwoordelijke gemeenten. Zo riep bijvoorbeeld de pilot ‘reguleren mengvormen winkel/horeca’ veel onrust op. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) startte deze pilot om te testen hoe de regelgeving voor niet alcoholverkopende retailers die wel alcohol willen schenken het beste ingericht kan worden, tot ongenoegen van slijterijen. De Koninklijke SlijtersUnie deed zelfs strafrechtelijke aangifte tegen de VNG vanwege het opzettelijk uitlokken van overtreding van de DHW. 

Uit onderzoek van Bureau Horeca Bijzondere Wetten (BHBW), gebaseerd op een enquête onder 138 gemeenten, blijkt dat ook gemeenten zelf veel verbeterpunten zien in de DHW. Toch geeft een meerderheid (86%) aan dat de Drank- en Horecawet een goede basis is voor horecabeleid, en 97% vindt dan ook dat de wet niet afgeschaft kan worden. Ook is het merendeel het er over eens dat de wet landelijk ingeregeld moet blijven, en de regels beter niet in lokale regelgeving kunnen worden opgenomen. Wel vindt bijna de helft dat de gemeenten meer lokale beleidsvrijheid zouden moeten krijgen.

Uit de data blijkt echter ook dat er, als het gaat om alcoholdistributie, amper wordt ingegrepen wanneer een overtreding van de DHW geconstateerd wordt. Zo wordt in slechts 3% van de gevallen gebruik gemaakt van de sanctiemogelijkheid om de verkoop van alcohol te ontzeggen aan supermarkten, snackbars en overige detailhandel, wanneer in één jaar drie maal geconstateerd is dat er alcohol aan jongeren onder de 18 jaar is verkocht. En 71% van de gemeenten heeft geen enkele boete uitgedeeld.

Wanneer er wel wordt gehandhaafd, dan gebruiken gemeenten een breed pakket aan sanctiemogelijkheden. Zo wordt door 12% DHW-vergunningen geschorst na overtredingen en wordt in 17% van de gevallen de vergunning zelfs ingetrokken. 12% heeft gebruik gemaakt van de “Three strikes you’re out” maatregel – bij drie overtredingen door het verkopen van alcohol aan jongeren onder de 18. Onder de andere maatregelen bevinden zich onder meer het opleggen van een dwangsom (18%) en een bestuurlijke boete (17%). In 8% werd zelfs gekozen voor een strafrechtelijke vervolging.

De gebrekkige handhaving zorgt er op zijn beurt weer voor dat de impact van de wetgeving als laag ervaren wordt door veel gemeenten. Hoewel het tegengaan van alcoholmisbruik onder de jeugd een van de belangrijkste speerpunten is van de nieuwe Drank- en Horecawet, geven de gemeenten de wet slechts een gemiddelde impactscore van 5,4 voor het effectieve alcoholmatiging. De impact van de DHW op het bewaren van de openbare orde en veiligheid is zelfs nog lager met een 5,3. “De impact van de wijziging is niet echt als groot ervaren”, aldus Peter Roumen, directeur van BHBW.

Waar de Drank- en Horecawet handhavingsinstrumenten biedt, wordt een geconstateerde alcoholovertreding door een minderjarige vaak afgedaan met een mondelinge waarschuwing. 48% van de ondervraagden geeft aan dat er zo goed als geen wettelijke maatregelen worden genomen tegen jongeren onder de 18 die alcoholhoudende drank op een voor het publiek toegankelijke plek aanwezig hebben. 11% neemt in dit geval zelfs geen enkele maatregel, blijkt uit het onderzoek.

Een andere verklaring voor de lage impact en handhaving ligt in het feit dat het voor gemeenten lastig is om toezicht te houden. Niet alleen lopen handhavers tegen praktische struikelblokken aan, ook worden te weinig middelen vrijgemaakt voor de taak. Het merendeel van de ondervraagden geeft aan dat er in zijn of haar gemeente slechts 1 FTE of minder beschikbaar is voor het toezicht. Een meerderheid geeft bovendien aan dat de functie Toezichthouder Drank- en Horecawet beperkt wordt door de koppeling aan de bevoegdheid Buitengewone Opsporingsambtenaar (BOA). In de meeste gemeenten is er 300 uur of minder begroot voor het toezicht op de DHW.

Daarbij speelt ook dat het toezicht soms complex georganiseerd is binnen de gemeente. In 34% van de gemeenten wordt het toezicht uitgevoerd door samenwerkingsverbanden, de gemeenten zelf niet meer de complete regie over beleid en executie in handen hebben. En in 17% van gevallen wordt het toezicht zelfs uitbesteed.

De auteurs concluderen dat alhoewel de basis van de wet grotendeels in orde lijkt, er na ruim 3 jaar na inwerkingtreding niets anders gesteld kan worden dan dat er cruciale punten zijn die toe zijn aan een grondige actualisatie middels een wetswijziging. “Kwantiteit en kwaliteit van toezicht en het doorpakken bij overtredingen zal echt beter moeten”, sluit Roumen af.

* De eerste versie van de DHW is veel ouder en stamt uit 1964. De wet omvat alle regels voor een verantwoorde alcoholdistributie, evenals speciale regels voor alcoholverstrekkers en overheden.