21 succesfactoren voor goed opdrachtgeverschap binnen de overheid

14 november 2017 Consultancy.nl

Dat de uitvoering van complexe ICT-projecten binnen de Rijksoverheid beter kan is al langer een bekend gegeven. Nieuw onderzoek wijst uit dat er vier factoren zijn die, indien succesvol toegepast, de kans op een gewenste return on investment van ICT-projecten significant kan verbeteren Samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer in een omgeving van open communicatie loopt als een rode draad door de gevonden best practices.

De Rijksoverheid koopt jaarlijks voor iets meer dan €2 miljard in aan ICT producten en diensten. Voor zowel de overheid als de belastingbetaler is het van groot belang dat dit geld wijselijk wordt uitgegeven. De afgelopen jaren echter stonden de media echter bol van diverse mislukte ICT trajecten bij het Rijk, overige, wel succesvolle trajecten ten spijt. Voorbeelden van ‘mislukte’ trajecten waren onder meer de invoering van de OV-chipkaart, het elektronisch patiëntendossier en Werk.nl.

Falende ICT projecten

Een van de redenen voor falende ICT trajecten ligt in de complexe politieke omgeving waarbinnen projecten uitgevoerd moeten worden, wat publiek opdrachtgeverschap complexer maakt dan privaat opdrachtgeverschap. Een andere belangrijke factor speelt de enorme schaal die veel ICT programma’s hebben. Deze kunnen soms gehele ministeries of departementen van de Rijksoverheid beslaan, met daaraan gekoppeld enorme budgetten.

Dat er de afgelopen jaren veel ruimte voor verbetering is in de uitvoering van grote ICT-programma’s binnen de publieke sector, bleek al in 2014 uit de bevindingen van de parlementaire commissie ‘ICT-projecten bij de overheid’, onder onder leiding van VVD’er Ton Elias. Die concludeerde dat het Rijk blijft falen als het gaat om het beheersen van hun IT-projectenportefeuille. De commissie identificeerde verschillende relevante lessen en succes- en faalfactoren voor ICT projecten en formuleerde bovendien aanbevelingen voor toekomstige projecten, die niet alleen de voorbereiding en uitvoering van een ICT-project, maar ook het management ervan en de besluitvorming en deskundigheid helpen verbeteren.”

21 succesfactoren voor goed opdrachtgeverschap binnen de overheid

Goed opdrachtgeverschap

Om te begrijpen hoe het slechte trackrecord van technologische programma’s binnen de publieke sector verbeterd kan worden, besloten PBLQ, iBestuur en Nederland ICT de handen ineen te slaan en gezamenlijk onderzoek te doen naar de succesfactoren van goed opdrachtgeverschap. Uit hun benchmark, die de ICT-inkoop van 24 overheidsinstellingen onder de loep heeft genomen, komt naar voren dat goed opdrachtgeverschap een duidelijke factor is die goede van mindere projecten scheidt. “De slagingskans van een project is groter als opdrachtgever en opdrachtnemer goed samenwerken”, schrijven de adviseurs.

De aanbeveling bouwt voort op een van de aanbevelingen die gedaan werden door de commissie Elias. Paul van Meenen, Tweede Kamerlid voor D66 en lid van de Commissie Elias, legt uit: “Een aantal van onze aanbevelingen als commissie ging over de rol van de overheid en de kwaliteit van opdrachtgeverschap.” Om tot hun bevindingen te komen, verzamelden PBLQ, iBestuur en Nederland ICT alle best practices van 24 overheidsinstellingen. Daaruit zijn 21 criteria voor goed opdrachtgeverschap binnen het IT-domein naar voren gekomen. Deze zijn gebundeld in vier dimensies: Samenwerking, communicatie en organisatie; Opdrachtverstrekking; Capaciteit en deskundigheid; en Kwaliteitsmanagement.

Patty Heemskerk, directeur van PBLQ, geeft aan dat ondanks het enorme aantal succesfactoren, er een duidelijke rode lijn te ontdekken is. “Bijna alle succesfactoren gaan over houding, gedrag, rolvastheid, het voeren van een open dialoog. Kortom: niet een organisatiestructuur of regelgeving, maar menselijk gedrag.”

Samenwerking, communicatie en organisatie

De eerste dimensie draait om samenwerking, communicatie en de organisatie. Goed opdrachtgeverschap betekent effectief zijn in de organisatie van inkoopprojecten en de besluitvorming daaromheen, waarbij ieder zijn rol maximaal kan vervullen. Het is volgens de onderzoekers essentieel goed geïnformeerd te zijn over de leveranciersmarkt en hierop invloed te kunnen uitoefenen. Daarnaast zijn transparantie en effectieve sturing op het veranderportfolio belangrijk en is effectieve besluitvorming nodig omtrent de veranderopdrachten. Tot slot is er behoefte aan een heldere referentiearchitectuur, die wordt uitgewerkt in projectstartarchitecturen en die een belangrijke rol speelt in het inkoopproces om de doelstellingen van de opdrachtgever goed te communiceren naar de opdrachtnemer.

Vooral samenwerking wordt vandaag de dag alsmaar belangrijker, in het licht van toenemende ketensamenwerking, ook binnen de overheid. Er zijn steeds meer innovatieve, nieuwe vormen van samenwerking en die zijn om succesvol te zijn, sterk afhankelijk van de juiste houding en gedrag van de opdrachtgever in samenwerking met de opdrachtnemer. Dit betekent onder meer dat ICT-inkopers moeten nadenken over de totale opgave, in plaats van losse projecten. “Dat je een modus vindt om te gaan met diverse stakeholders en de politieke complexiteit van publiek opdrachtgeverschap. Daarna gaat het pas over de markt: wat is er mogelijk en welke leveranciers passen het beste bij de resultaten die je wilt behalen?”, zegt Marleen Hermans, hoogleraar Publiek Opdrachtgeverschap in de Bouw aan de TU Delft.

Opdrachtverstrekking

Een interne organisatie die zorgt voor een goede opdrachtverstrekking is een tweede belangrijke factor. De onderzoekers stellen: “Goed opdrachtgeverschap is weten wat de behoefte is en deze samen met programma-/projectmanagement en inkoop te vertalen naar een effectief inkoopproces, dat een acceptabele oplossing levert om in die behoefte te voorzien.” In dat kader is allereerst actieve betrokkenheid nodig van de directie bij deze verschillende programma’s en projecten. Daarnaast is er een afgewogen proces voor procurement nodig. Daarbij moet de opdrachtgever goed zicht hebben op het dienstenportfolio van leveranciers en weten wat de markt te bieden heeft. Ook moet helderheid verschaft worden over de aard van de uiteindelijke verplichtingen, requirements en acceptatiecriteria. Met andere woorden, voor de opdrachtgever en opdrachtnemer moet het kraakhelder zijn wat ze respectievelijk mogen verwachten of moeten leveren. Ten slotte moet ook de eigen organisatie gehouden worden aan gemaakte afspraken.

Capaciteit en deskundigheid

Voldoende capaciteit en deskundigheid – een gebied waar volgens de commissie Elias nog veel werk te verrichten is – is een derde bepalende factor. “De opdrachtgever dient te beschikken over voldoende en deskundige medewerkers en financiële middelen zodat de opdrachtnemer zijn werk naar behoren kan uitvoeren. Personeel op sleutelposities in het inkoop- en het veranderproces is nog te vaak extern en bezit onvoldoende deskundigheid over en betrokkenheid bij de processen en de organisatie van de opdrachtgever”, leggen de onderzoekers uit, om daar aan toe te voegen: “Niet zelden koopt de ene externe de andere externe in.”

Een ander punt waarop gelet dient te worden is dat er tijdig adequate financiering beschikbaar wordt gesteld voor een project. Hoewel de financiering bij de start van een project doorgaans goed geregeld is, komt het soms voor dat een opdrachtgever over onvoldoende risicoreserves beschikt, in het geval van uitloop van een project of bij onvoorziene situaties. Hermans ziet veel parallellen tussen factoren twee en drie. “Goed opdrachtgeverschap is niet ‘zorgen dat projecten goed gaan’, maar ‘zorgen dat je het zo hebt georganiseerd dat je weet dat ze goed gaan – en waar nodig kunt bijsturen’.”

Quote Patty Heemskerk

Kwaliteitsmanagement

Tot slot speelt kwaliteitsmanagement een cruciale rol. “Goed opdrachtgeverschap kenmerkt zich door het vermogen zich intern en extern te laten toetsen op de kwaliteit van het inkoopproces en de prestaties die zich daarin ontwikkelen”, schrijven de auteurs. Er zijn kwaliteitssystemen nodig om de kwaliteit van projecten en programma’s en de inkoopprocessen daarin te meten. Opdrachtnemers spelen daarin een belangrijke rol. Ook moeten prestaties gemeten worden zodat opdrachtnemers hun prestaties kunnen verbeteren. Niet altijd echter beschikken opdrachtgevers over een dergelijk systeem of is deze even goed ingericht. Ten slotte zijn audits en reviews aan de orde van de dag binnen de overheid, die ruimschoots worden toegepast op programma’s en projecten. Leveranciers spelen daarbij een belangrijke rol, hoewel ze zelden in deze audits en reviews betrokken worden. En als dat al gebeurt, dan horen ze daar vervolgens vaak niks meer over.

Ruud Mollema, die samen met PBLQ collega’s Philip Hennemann, Anne Graas en Timo Ruiten het onderzoek uitvoerde, geeft aan dat de 21 succesfactoren aanknopingspunten bieden voor ICT-inkopers, om de kwaliteit van opdrachtgeverschap te verbeteren. “Inkopen van ICT is taai ongerief, goede voorbeelden helpen om de kwaliteit op niveau te brengen”, zegt hij af. Jaap Uijlenbroek, directeur-generaal bij de Belastingdienst, sluit zich bij Mollema aan: “In het IT-domein is er nog heel veel te winnen als het gaat om het verbeteren van het opdrachtgeverschap.”

De 21 succesfactoren voor goed opdrachtgeverschap

Samenwerking, communicatie en organisatie
1. Opdrachtgever is effectief in besturing van omgeving van de organisatie, door goed geïnformeerd te zijn over en invloed uit te oefenen op de leveranciersmarkt.
2. Opdrachtgever stuurt effectief en transparant op zijn totale beleids- en veranderportfolio.
3. Opdrachtgever beschikt over een heldere en volledige referentiearchitectuur waar dit mag worden verwacht en deze wordt uitgewerkt in projectstartarchitecturen.
4. Opdrachtgever is effectief in de besluitvorming in zijn organisatie over veranderopdrachten.

Opdrachtverstrekking
5. Opdrachtgever is actief betrokken bij start en voortgang van programma's en grote projecten.
6. Opdrachtgever beschikt in zijn organisatie over een afgewogen procurement proces, dat zowel Aanbestedingen als Meervoudig Onderhands Procedures ondersteunt.
7. Opdrachtgever onderscheidt helder in opdrachten tussen resultaatverplichting en inspanningsverplichting.
8. Opdrachtgever stelt duidelijke acceptatiecriteria aan producten die de opdrachtnemer oplevert.
9. Opdrachtgever is actief betrokken bij het periodieke overleg over planning, voortgang en wijzingen met opdrachtnemer hanteert een besluitvormingsstructuur voor het maken van essentiële keuzes voor de voortgang.
10. Opdrachtgever heeft geborgd dat requirements eenduidig worden gespecificeerd en bewaakt.
11. Opdrachtgever oriënteert zich waar dat nodig en gewenst is adequaat voorafgaande aan opdrachtverlening (Marktverkenning en Request for Information).
12. Opdrachtgever verleent expliciet decharge op basis van de opdracht en de acceptatie.
13. Opdrachtgever houdt zijn organisatie aan gemaakte contractuele afspraken.

Capaciteit, deskundigheid en kwaliteit
14. Opdrachtgever zorgt voor voldoende capaciteit om zijn opdrachten uit te kunnen voeren.
15. Opdrachtgever voel zich verantwoordelijk voor adequate deskundigheid vanuit zijn organisatie.
16. Opdrachtgever stelt adequaat (voldoende en tijdig) financiering ter beschikking voor de opdrachten.
17. Opdrachtgever zorgt dat optredende knelpunten en issues worden belegd en professioneel opgelost.

Kwaliteitsmanagement
18. Opdrachtgever voert actief risicomanagement op zijn programma’s en grote projecten.
19. Opdrachtgever beschikt over een werkend systeem voor kwaliteitsmanagement/Quality Assurance.
20. Opdrachtgever beschikt over een adequaat systeem voor prestatiemeting in zijn opdrachten.
21. Opdrachtgever laat periodiek audits en (GateWay) reviews uitvoeren op de projectvoortgang.

Gerelateerd: Rijkswaterstaat, RDW en Belastingdienst beste ICT opdrachtgevers.

Nieuws