Panteia, KWINK groep en Rebel onderzoeken aanpassing Archiefwet

29 augustus 2017 Consultancy.nl

Het verkorten van de overbrengingstermijn, zoals vastgelegd in de Archiefwet, heeft slechts beperkte positieve effecten op de duurzame toegankelijkheid van overheidsinformatie en draagt nauwelijks bij aan het vergroten van transparantie. Dat blijkt uit onderzoek dat Panteia, KWINK groep en Rebel Group in opdracht van het Ministerie van OCW uitvoerden. Ook werden de mogelijke gevolgen voor de archiefvormers en -instellingen onder de loep genomen. 

Op 8 juni 2016 diende Gert Jan Segers (ChristenUnie) met zes andere Tweede Kamerleden een motie in waarmee de regering werd verzocht de Archiefwet aan te passen aan eisen rond transparantie en digitale ontwikkelingen. Directe aanleiding vormde de zaak Cees H. – oftewel de ‘bonnetjesaffaire’ – waarin het archiefbeheer niet op orde was. De Archiefwet stelt dat overheden (ministeries, provincies, gemeenten en uitvoeringsorganisaties) documenten die moeten worden bewaard na 20 jaar moeten overbrengen naar een archiefbewaarplaats, zoals het Nationaal Archief of een Regionaal Historisch Centrum. In de bewuste motie werd voorgesteld deze overbrengingstermijn sterk te verkorten om op deze manier te zorgen voor (1) een duurzame toegankelijkheid van overheidsinformatie en (2) meer transparantie.

Het voorstel tot verkorting van de overbrengingstermijn komt in een tijd waarin de archiefwereld in hoog tempo digitaliseert. Dit proces heeft grote gevolgen voor de manier waarop documenten worden opgeslagen, beheerd, geselecteerd en vervolgens bewaard of vernietigd. De snelle overgang zorgt voor veel complicaties en het ontbreekt volgens velen aan duidelijke richtlijnen en werkwijzen, wat ten koste gaat van de (duurzame) toegankelijkheid van de dossiers. Vorig jaar werd in een onderzoek al gewaarschuwd dat het uitblijven van maatregelen ertoe zou leiden dat de “eerste twintig jaar van deze eeuw de slechtst gedocumenteerde ooit worden.” 

Verband tussen maatregel en beoogd effect en de bepalingen die daar tussenin staan

Ook sluit het verkortingsvoorstel goed aan bij het huidige streven naar een transparante en open overheid die zich ontvankelijk opstelt tegenover burgers. Deze transparantie heeft de laatste jaren extra aan belang gewonnen dankzij het groeiende besef dat het voor overheden noodzaak is om bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken samen te werken met burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen.

Onderzoek

Om de gevolgen van een dergelijke aanpassing van de Archiefwet in kaart te brengen, heeft het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) drie adviesbureaus ingeschakeld om in samenwerking met elkaar een impactanalyse uit te voeren. Onderzoeksbureau Panteia, maatschappelijk consultant KWINK groep en adviesbureau Rebel Group bekeken welk effect een verkorting zal hebben op de kwaliteit van archiefvorming en archiefbeheer. Ook was er aandacht voor de praktische consequenties van een verkorting voor archiefvormers en archiefinstellingen en de daaruit voortkomende kosten en baten.

Voor het onderzoek werd een literatuurstudie gehouden en werden gesprekken gevoerd met onder meer archivarissen, Documentaire Informatievoorziening medewerkers, toezichthouders, beleidsadviseurs en CIO’s. De resultaten van het onderzoek zijn begin augustus aangeboden aan de Tweede Kamer. 

Duurzame toegankelijkheid

Uit het onderzoek blijkt dat het verkorten van de overbrengingstermijn een positief effect zal hebben ten aanzien van de duurzaamheid en kwaliteit van het beheer van archiefbescheiden. Hierdoor worden de archiefvormers eerder gedwongen de documenten te waarderen en selecteren, waarmee wordt voorkomen dat voor overbrenging in aanmerking komende bescheiden kwijtraken in een berg van documenten die niet voor overbrenging in aanmerking komen. Het risico hierop loopt momenteel op doordat de huidige digitalisering zorgt voor een sterke toename in archiefbescheiden. De ondervraagde specialisten geven wel aan dat deze toename niet primair vraagt om een verkorting van de overbrengingstermijn, maar vooral om een nieuwe manier van documentmanagement.

Wat betreft de openbaarheid stellen de onderzoekers vast dat een termijnverkorting niet zal leiden tot een substantiële vergroting. Ruim 90% van de archiefbescheiden komt namelijk helemaal niet in aanmerking voor overbrenging. Het gaat om documenten met een bewaartermijn, zoals personeelsdossiers, beschikkingen en financiële administraties. Zulke documenten bevatten vaak informatie die vanwege de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) niet snel openbaar mag worden en in de praktijk blijkt dan de Wbp doorgaans bepalend te zijn. “Een verkorting van de overbrengingstermijn zal daar niet veel aan veranderen”, aldus de onderzoekers.

Van dossiervorming tot overbrenging naar een archiefbewaarplaats

Transparantie

Met betrekking tot de transparantie wordt grofweg dezelfde conclusie getrokken, waarbij wordt opgemerkt dat overheden zich in het bepalen van hun openheid niet zozeer laten leiden door de Archiefwet en de daarin opgenomen overbrengingstermijn. De geïnterviewde professionals wijzen er bovendien regelmatig op dat transparantie vooral afhankelijk is van cultuur en de mate waarin bestuurders en ambtenaren oog hebben voor het belang van openheid en toegankelijkheid. Terwijl wetten hieraan kunnen bijdragen is de impact van de Archiefwet op dit gebied zeer beperkt.

Archiefvormers

Ook voor de mensen die zich bezighouden met het beheer van de archieven zou een verkorting van de overbrengingstermijn gevolgen hebben. In het onderzoek worden de vier belangrijkste besproken. Ten eerste zal er een toename zijn in het aantal archiefbescheiden waarvan de openbaarheid moet worden beperkt. De deelnemers aan het onderzoek verwachten dat een halvering van de termijn (tot tien jaar) zal leiden tot een extra personeelsbehoefte van zo’n 50%, wat ongeveer €28,6 miljoen per jaar zou kosten. Ten tweede wordt een toename verwacht van het ‘teruglenen’, waarbij archiefbescheiden na overbrenging naar een archief toch nog relevant blijken voor beleids- of besluitvorming en door de archiefvormer worden teruggeleend.

Wat betreft het aantal Wob-verzoeken (Wet openbaarheid bestuur) voorziet men juist een afname, al zal deze beperkt blijven bij een halvering van de huidige overbrengingstermijn naar tien jaar. Tot slot heeft een verkorting gevolgen voor de omgang met ongeordende stukken. Het zorgt dat archiefvormers eerder worden gedwongen na te denken over het vernietigen of bewaren van dossiers. Dit betekent dat de afweging dichter op de actualiteit wordt gemaakt, wat mogelijk gevolgen heeft voor de uitkomst ervan. Ook kan de verhoogde tijdsdruk leiden tot meer fouten, zodat dossiers mogelijk te vroeg worden overgebracht of vernietigd.

Archiefinstellingen

Voor de instellingen die zijn belast met het beheer van de archieven, onderscheiden de onderzoekers drie belangrijke effecten. In de eerste plaats verwachten ze dat de overheid vaker een beroep zal doen op andere middelen om bepaalde informatie uit de openbaarheid te houden, zoals artikel 15 van de Archiefwet, waarin wordt gesteld dat onder bepaalde voorwaarden beperkingen kunnen worden gesteld aan het openbaren van documenten. Dit zal vermoedelijk ook leiden tot extra kosten en juridische procedures.

Ten tweede verwachten de archiefbewaarplaatsen een toename in het aantal uit te lenen archiefbescheiden. Zij ervaren momenteel al een stijging wanneer dossiers vervroegd worden overgebracht. Voor fysieke archiefbescheiden leidt zo’n toename tot een één-op-één stijging van de benodigde inzet, terwijl dit voor digitale archiefbescheiden niet het geval zal zijn. Ten derde zal er vermoedelijk ook een toename zijn van publiek dat archieven wil inzien, aangezien jonge documenten vaak relevanter zijn voor burgers.  

Harde- en zachte factoren die moeten worden aangepakt om tot de gewenste eindsituatie te komen

Aanbevelingen

Hoewel de ondervraagden het er vrij unaniem over eens zijn dat de informatiehuishouding van de overheid meer aandacht verdient, betwijfelen velen van hen of een verkorting van de overbrengingstermijn het beste middel is. Men beschouwt de motie vooral als een eerste stap en een “poging om overheden ertoe te bewegen hun informatiehuishouding eerder op orde te brengen”. Als mogelijke volgende stap richting een gezond archiefbeheer wordt vooral gedacht aan de ontwikkeling van een goed functionerend document managementsysteem en een daaraan gekoppeld ‘e-depot’. Sommige deelnemers aan het onderzoek zien dit zelfs als voorwaarde voor een verkorting van de overbrengingstermijn.

Ten tweede wijst men erop dat er in het archieftoezicht een professionaliseringsslag moet worden gemaakt, waarbij eenduidige normen van groot belang zijn. In dit verband wordt bijvoorbeeld voorgesteld duidelijke certificeringen te creëren en sancties op te leggen wanneer archiefvormers de verplichte procedures niet volgen. Ten derde wordt gesteld dat er een systeemaanpassing plaats dient te vinden. Dit kan enerzijds door de Archiefwet aan te passen – aangezien deze nog teveel uitgaat van fysieke overbrenging – en anderzijds door wetgeving op het gebied van openbaarheid (Wob), duurzame toegankelijkheid (Archiefwet) en privacy (Wbp) te integreren. Momenteel compliceren deze wetten elkaar vooral.

Tot slot noemen de onderzoekers nog twee ‘zachte’ factoren die kunnen bijdragen aan een verbetering van het archiefbeheer. Zo wijzen ze erop dat het kennisniveau op het gebied van informatiehuishouding en ICT bij de overheid gemiddeld gezien ondermaats is, zodat men vaak een beroep moet doen op externe partijen. Daarnaast heerst bij een deel van de overheidsorganisaties het beeld dat transparantie leidt tot risico’s voor de eigen positie. Om te voorkomen dat informatie daarom niet wordt gedeeld, is een cultuuromslag nodig “om het besef te laten doordringen dat overheidsorganisaties werken met publieke middelen en dat verantwoording over het gebruik van deze publieke middelen noodzakelijk is”.

Nieuws

Meer nieuws over